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RECONSTRUCCIÓN CON CAMBIOS: ¿VIVIENDAS SIN CIUDAD?

Por Claudia Amico Tudela, arquitecta y urbanista*

Entre enero y abril del 2017 la costa norte peruana se vio seriamente afectada por las lluvias ocasionadas por la corriente del Niño, lo que generó el colapso de ciudades y pueblos rurales. Este fenómeno dejó miles de familias damnificadas, muchas de ellas sin un techo donde dormir. En respuesta, el gobierno central creó la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios, cuyo objetivo principal es recuperar la infraestructura dañada, y asistir a las familias, bajo un enfoque que permita resolver los problemas existentes y futuros.

La ruta de trabajo de esta autoridad se ha trazado de manera concreta en el recientemente publicado Plan de la Reconstrucción con Cambios, del 18 de agosto. El Plan reflexiona sobre las causas del desastre y argumenta que ‘uno de los principales condicionantes de los daños vinculados a El Niño Costero guarda relación con el desordenado y caótico crecimiento de nuestras principales ciudades y la falta de lineamientos que regulen su expansión orgánica’[1]. Se cita la necesidad de aplicar una política de Ordenamiento Territorial y se propone que el plan ‘incorpore como elemento fundamental de la prevención, la preparación de Planes de Desarrollo Urbano en los principales centros poblados de las zonas afectadas’[2], los cuales estarían a cargo del Ministerio de Vivienda Saneamiento y Construcción[3]. Según datos del Plan, son 14,444 viviendas las que se deberán reconstruir, ya sea porque han colapsado o se encuentran en zonas de muy alto riesgo[4]. Ya desde abril de este año el ministro de vivienda hablaba de la necesidad de unas 220 hectáreas de terreno para las reubicaciones que se tendrán que hacer en todo el país[5].

El plan propone bonos diferenciados; para el reforzamiento de viviendas (S/. 15,000); para la reconstrucción en sitio propio (S/.36,000) y para la adquisición de nueva vivienda de reubicación en el caso de estar en suelo de alto riesgo (S/. 60,000), supeditado a la oferta vigente del Programa Techo Propio[6].

Está claro que es necesario tener en cuenta las cifras de las viviendas por reconstruir, pero si existe una visión en el Plan de una necesidad de mayor planificación ¿por qué se trata de manera aislada la vivienda y los terrenos que se necesitan para reconstruirla y no se menciona su relación con los planes de desarrollo? Debería alertarnos saber que ‘la norma estipula la automaticidad de las habilitaciones urbanas, a sola firma de un profesional’[7] pues esto conllevará cambios improvisados de uso de suelos en las periferias para proyectos de vivienda que harán las ciudades más extensas y menos densas, sin que éstas se puedan beneficiar de las valorizaciones de esos suelos (antes no urbanos y de menor valor) y sin pensar en los equipamientos y servicios que esas nuevas viviendas necesitarán. ¿Tiene realmente el Ministerio de Vivienda la capacidad y dedicación para realizar los planes de desarrollo urbano, teniendo en cuenta el anterior fracaso que le supuso esta responsabilidad con el FORSUR tras el terremoto del 2007, sobre todo en la ciudad de Pisco?[8] En ningún momento el Plan menciona presupuestos que se destinarán a estos fines ni a estudios que analicen las problemáticas de una reubicación.

Imágenes que nos muestran los problemas urbanos ya existentes antes del desastre

Dados los presupuestos tan ajustados que se tienen y que no se está pensando integralmente en la relación de la vivienda con la ciudad y en los problemas actuales que ya estas ciudades tienen, es muy probable que el plan deje un sin fin de guetos desconectados de la ciudad en las periferias, compuestos por edificios de Techo Propio, sin servicios ni infraestructura. Si antes del desastre el problema en las ciudades más consolidadas siempre ha sido encontrar terrenos baratos para hacer vivienda social y combatir la informalidad con la que se han asentado tantas viviendas (en muchos casos en zonas de riesgo), en un contexto de post-desastre esto será incluso más difícil por la urgencia de concretar proyectos y la especulación inmobiliaria que estos sucesos lamentablemente conllevan.

Ejemplos de proyectos de Techo Propio que implican la construcción de viviendas de pobre calidad arquitectónica desconectadas de la trama urbana; en algunos casos incluso promocionándose como urbanizaciones cerradas.

La reconstrucción con cambios debería aprovechar la oportunidad para consolidar las ciudades y asentamientos existentes, en lugar de crear nuevos problemas en la periferia. La densificación de vivienda en altura es una propuesta de la que poco se habla desde la práctica en Latinoamérica, a pesar de que sí se ha teorizado ampliamente sobre el tema. Ésta sólo se puede realizar si se tiene en cuenta todos los desafíos que conlleva poder hacer una vivienda de calidad: mezcla de usos, buena ubicación, disponibilidad de equipamientos y espacios públicos suficientes para aportar calidad de vida.’[9]  Los bonos citados para la reconstrucción de vivienda en sitio propio y adquisición de nueva vivienda que propone el plan brindan un panorama interesante en este aspecto, pues aplican sólo para la construcción de viviendas multifamiliares, lo cual presenta una gran oportunidad para la densificación. En el caso de las reubicaciones, sería pertinente identificar barrios populares en suelos seguros, que estén en proceso de consolidación y sean de baja densidad. Los costos de los terrenos pueden no ser altos y las familias que no han logrado hacer las debidas mejoras en sus viviendas por escasez de recursos pueden ser un público atractivo para aportar su terreno a una operación inmobiliaria que les brinde una nueva vivienda en altura que les signifique una mejora en su calidad de vida y que pueda acoger a su vez a las nuevas familias reubicadas.

 

IMAGEN 5 La Plaza de la Hoja: Proyecto de vivienda social como ejemplo de densificación en el centro de Bogotá

La densificación sólo se puede hacer de la mano de mejoras en infraestructura y espacio público en estos barrios, pero estas inversiones serán mucho menores que las que más adelante tendrán que hacerse para que las viviendas en la periferia cuenten con los servicios e infraestructura necesarios, representando a su vez mejoras para solucionar problemas de la ciudad existente. El poder conseguir suelo a un menor precio, y considerar mecanismos como la autoconstrucción (mecanismo común en procesos de reconstrucción donde la comunidad toma parte activa en los trabajos) para las mejoras y creación de nuevo espacio público, son ejemplos de alternativas que un plan de reconstrucción, y que en realidad debería de ser de ‘re-planificación’, podría aprovechar.

Nos está faltando pensar en la vivienda con una visión de ciudad, pues la vivienda sin ciudad es una utopía en la calidad de vida urbana. Debemos tomar este proceso de reconstrucción como una oportunidad para re-planificar nuestras ciudades y hacerlas más competitivas, poniéndolas en el centro del debate. Si no es ahora, ¿cuándo?

 

*Claudia Amico Tudela, arquitecta y urbanista.

Bachiller y magíster de arquitectura por la Universidad de Sheffield, Reino Unido, y magíster de Procesos Urbanos Ambientales de la universidad de EAFIT, Medellín. Fundó y dirigió la asociación Espacio Expresión desde la cual ha trabajado en contextos de post-desastre como fue el terremoto de Pisco del 2007. Tiene experiencia en la gestión y dirección de proyectos urbanos integrales desde un enfoque de desarrollo social. Docente en diversas facultades de Arquitectura de universidades de Lima, (PUCP, UPC y UNI) e investigadora y conductora para medios televisivos sobre temas urbanos. Ha expuesto en bienales, encuentros internacionales y workshops en Inglaterra, Colombia y Perú y ha recibido distinciones por su trabajo académico, arquitectónico y urbano a nivel internacional.

[1] RECONSTRUCCIÓN CON CAMBIOS, Plan Integral de Reconstrucción con Cambios. Versión para Consulta de Gobiernos Regionales y Locales, 18 de Agosto 2017, p. 5

[2] Ibid., p.5

[3] Ley 30556. Ley que aprueba disposiciones de caracter extraordinario para las intervenciones del gobierno nacional frente a desastres y que dispone la creación de la autoridad para la reconstrucción con cambios. Sexta disposición complementaria final: ‘El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, en coordinación con las entidades competentes, planifica la estrategia que define el enfoque de desarrollo urbano sostenible y saludable para la aplicación en los diversos instrumentos de gestión aplicados en los tres niveles de Gobierno.’

[4] RECONSTRUCCIÓN CON CAMBIOS, Plan Integral de Reconstrucción con Cambios. Versión para Consulta de Gobiernos Regionales y Locales, 18 de Agosto 2017, p. 28

[5] Niño Costero: Reconstrucción de viviendas comenzará en octubre (2017-04-26) Obtenido de

http://larepublica.pe/economia/

[6] RECONSTRUCCIÓN CON CAMBIOS, Plan Integral de Reconstrucción con Cambios. Versión para Consulta de Gobiernos Regionales y Locales, 18 de Agosto 2017, p. 29

[7] RECONSTRUCCIÓN CON CAMBIOS, Plan Integral de Reconstrucción con Cambios. Versión para Consulta de Gobiernos Regionales y Locales, 18 de Agosto 2017, p.4

[8] La expansión que se dio en la ciudad de pisco, tras el terremoto del 2007 con asentamientos de nuevas viviendas en zonas desérticas sin acceso a agua o a servicios, como es el caso de la ‘Ciudadela Pachacutec’ en los arenales del distrito de Tupac Amaru, o los Altos del Molino en las dunas del distrito de Pisco, en es un ejemplo de lo que no debería volver a ocurrir.

[9] Amico, C., Benítez, C.M., González, P.A., (2017) Barrio al derecho; derecho al barrio. Propuesta de modelo de gestión asociativo para la densificación urbana del barrio Obrero de Apartadó, como solución al déficit cualitativo y cuantitativo de vivienda, Medellín, Colombia: urbam, EAFIT.

 

Fuente Imágenes:

Imagen 1: http://www.infobae.com/america/fotos/2017/03/16/las-imagenes-del-peor-desastre-ambiental-que-sufre-peru-en-decadas/

Imagen 2:  https://es.mongabay.com/wp-content/uploads/sites/25/2017/03/CarlosLezama_Andina_portada.jpg

Imagen 3:  http://www.andina.com.pe/agencia/noticia-ministerio-vivienda-transfiere-s-903-millones-al-programa-techo-propio-646983.aspx

Imagen 4:  http://www.andina.com.pe/agencia/noticia-anuncian-inversion-s-250-mllns-para-construir-viviendas-pomalca-614053.aspx

Imagen 5:  http://www.archdaily.co/co/02-259049/resultados-concurso-vivienda-de-interes-prioritario-en-la-plaza-de-la-hoja

MERCADOS INFORMALES DE SUELO: RETOS PARA EL PLANEAMIENTO URBANO Y LA GOBERNANZA

Por Anderson García Cristóbal, sociólogo urbano*

Tráfico de terrenos en Pamplona Alta (San Juan de Miraflores, Lima)

En las ciudades latinoamericanas, el canal principal de acceso al suelo urbano para los pobres es el mercado informal de tierras. Esta afirmación es relevante para la ciudad de Lima. Pensemos en la imagen histórica de la barriada: probablemente veamos una multitud de personas, cada una cargando sus esteras; sí, se asientan en un arenal y una bandera del Perú flamea, orgullosa. Dicha imagen es la de una invasión, allí la tierra no se compraba, se tomaba. Hoy, ello ya no se condice con la realidad pues asistimos a una mercantilización creciente del acceso al suelo: esto quiere decir que la tierra ya no se toma sino que se compra. Sin embargo, pese a ser un tema relevante, el tema del mercado informal de suelo no ha tenido mayor desarrollo en los estudios urbanos, en un momento en que, como sugiero, el conocimiento de las dinámicas de dicho mercado puede ayudarnos a diseñar mejores estrategias para el planeamiento urbano y la gobernanza de la ciudad.

¿Por qué para el planeamiento urbano? Una entre muchas respuestas. Actualmente una parte del mercado informal de suelo: el llamado submercado de loteos[1], explica la existencia de una estructura urbana difusa en la periferia de nuestra ciudad. Esto se da porque dicho submercado es desarrollado por urbanizadores piratas o promotores informales que usurpan tierras por lo general de propiedad comunal o pública y las venden a un precio definido, entre otros factores, por la expectativa de anticipación: es decir el supuesto de que la autoridad pública asumirá la provisión de infraestructura y servicios urbanos[2].

Es dicha expectativa la que motiva a los urbanizadores piratas a buscar parcelas baratas y con poca accesibilidad e infraestructura, haciendo que la tendencia del crecimiento urbano sea la extensión continua, por ende difusa. Ya muchos urbanistas han señalado la insostenibilidad de los modelos difusos; a mí me interesa interpelar las consecuencias sociales en términos de desigualdad urbana que este modelo produciría, ya que no es difícil prever un escenario de futuro en donde tengamos, por un lado, zonas centrales y consolidadas de Lima, compactas y más o menos bien dotadas de servicios; y, por otro lado, una periferia con ausencia de servicios urbanos, con altos costos de movilidad para sus residentes y una precariedad habitacional obscena. Este es un escenario de segregación que cada vez se viene acentuando más (sobre todo al interior de los llamados barrios populares, hoy tan heterogéneos constructiva y socialmente), y para revertirlo el planeamiento no puede desconocer la lógica del mercado informal de suelo que induce un modelo difuso de la periferia.

Pero así como es importante para el planeamiento, un mejor conocimiento de las dinámicas de este mercado informal también coadyuvará a una mejor gobernanza de la ciudad. El término gobernanza pone de relieve que junto a la regulación institucional (vía las políticas urbanas, en este caso) existe una regulación social de los problemas públicos. Una forma de regulación que está influenciada por el peso de las organizaciones sociales.

Traficantes, utilizando asociación de fachada, buscan apropiarse de un terreno de propiedad del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (Ancón, Lima)

Traducido al mercado informal de suelo esto quiere decir que tan importante como la actividad económica en sí, son las relaciones sociales entre “promotores” y adquirientes de lotes. Desde esta perspectiva, al interior del mercado informal existen transacciones personales (cara a cara) que brindan flexibilidad en los pagos, sistemas de créditos informales y sobre todo garantías de seguridad[3]. Estas son formas de regulación, de instauración de reglas al interior de dicho mercado, lo que debería invitarnos a reflexionar en el siguiente aspecto: existe un consenso por el cual se afirma que el crecimiento informal se desarrolla al no existir alternativas públicas de alojamiento para personas de menores ingresos; sin embargo debemos avanzar en señalar que aun cuando existan dichas alternativas, estas serán inefectivas sino brindan sistemas flexibles de acceso al suelo y la vivienda; tan flexibles como los sistemas de pago y crédito informales. Esto no supone en ningún caso condenar a los pobres a los espacios marginales, ya que actualmente existen propuestas para definir porcentajes de vivienda social en los desarrollos inmobiliarios, o programas de densificación habitacional en barrios populares consolidados, los mismos que luego de más de cincuenta años de existencia ya cuentan con servicios urbanos y comparativamente tienen mejor accesibilidad que las periferias recientes.

Alcalde de Chilca, detenido por presunto tráfico de terrenos. (Chilca, Cañete)

Finalmente, es necesario apuntar que la organización del mercado informal viene adquiriendo una configuración delictiva por medio de extorsiones, por ejemplo; y que, a contrapelo del sentido común por el cual imaginamos al mundo informal como un mundo aparte de lo formal (y lo legal), el mercado informal de suelo ha venido cambiando sus modalidades de acción, al punto de operar en las intersecciones de lo institucional. Pensemos, por ejemplo, en Asociaciones de Vivienda formalmente constituidas e inscritas que, encontrando terrenos (públicos por ejemplo), deciden invadir, lotizar y luego vender dichos lotes; o como han demostrado algunas investigaciones periodísticas, en los vínculos que dichas asociaciones tienen con jueces, funcionarios públicos municipales y hasta con sus autoridades (como el caso del ex alcalde de Chilca) quienes, al ofrecer constancias de posesión, legitiman el mercado informal.

Así, en un momento en donde el mercado informal de suelo articula lo institucional y lo delictivo, tenemos retos pendientes en la investigación urbana, por un lado, a fin de comprender mediante estudios de caso los mecanismos de dicha articulación; y desde la gobernanza, por otro, a fin de diseñar políticas y estrategias que frenen la configuración delictiva de dicho mercado y sancionen más severamente el uso de los marcos institucionales por parte de sus operadores.

Notas:

[1] En este artículo solo hablaremos de este submercado al referirnos al mercado informal de suelo.

[2] Abramo, Pedro. (2012). La ciudad com-fusa: mercado y producción de la estructura urbana en las grandes metrópolis latinoamericanas. EURE, 381 (114), 35-69.

[3] Calderón, Julio. (2006). Mercado de tierras urbanas, propiedad y pobreza. Lima: Lincoln Institute of Land Policy; Sinco Editores.

 

*Anderson García Cristóbal, sociólogo Urbano.

Máster en Sociología de la Población y el Territorio, Madrid. Experiencia profesional en análisis social y metodologías participativas en Proyectos Urbanos Integrales y Planeamiento Urbano. Miembro del Grupo de Trabajo sobre Informalidad Urbana y Clientelismo, Lima.

Imagenes:

Imagen 1: Fuente: Stereo Villa (http://stereovilla.pe/el-trafico-de-terrenos-en-pamplona-alta-sigue-sin-solucion/)

Imagen 2: Fuente: El Comercio (http://elcomercio.pe/lima/traficantes-buscan-apropiarse-terrenos-mi-vivienda-352273)

Imagen 3: Fuente: La República (http://larepublica.pe/impresa/sociedad/867254-alcalde-de-chilca-junto-su-banda-los-rucos-pasaran-3-anos-de-prision-preventiva)