El caso de la Municipalidad Distrital de Pachacamac
Por Saúl Barrera Ayala, especialista en Gestión Pública.
En Urbanistas.lat hemos analizado en diferentes artículos la compleja situación de las finanzas de los gobiernos locales en el Perú, quienes normalmente adolecen de los recursos suficientes para poder cumplir con sus compromisos para con la ciudadanía. En este artículo vamos a analizar la forma en que se aprueban las tasas y contribuciones que los gobiernos distritales crean para financiar sus gastos, a partir del reciente caso de la no ratificación de la ordenanza de arbitrios del distrito limeño de Pachacamac por el Concejo Metropolitano.
“(Analizaremos) la forma en que se aprueban las tasas y contribuciones que los gobiernos distritales crean para financiar sus gastos, a partir del reciente caso de la no ratificación de la ordenanza de arbitrios del distrito limeño de Pachacamac por el Concejo Metropolitano.”
En la década de los 80, durante el segundo gobierno del presidente Belaúnde, se asignó a las municipalidades provinciales la facultad de ratificar las ordenanzas tributarias aprobadas por las municipalidades distritales. El establecimiento de la figura de la ratificación era entonces novedoso, y se consideró necesaria pues la Constitución de 1979 otorgó a los gobiernos locales la potestad de crear tributos (tasas y contribuciones), algo que no estaba considerado en la Constitución precedente de 1933. En ese sentido, a través de la ratificación provincial se buscó controlar, de alguna forma, la potestad de las municipalidades distritales de crear tasas y contribuciones. Ello se reguló en el artículo N° 40 de la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley N° 23853, aprobada en junio de 1984), y se mantuvo en la Ley N°27972 que la reemplazara en el año 2003, al amparo de la nueva constitución de 1993.
“(…) la potestad de los gobiernos distritales de crear tributos está limitada por el requisito de la ratificación provincial. En algún momento se cuestionó la ratificación por el uso político que se le puede dar: una gestión provincial de color político distinto a la distrital podría optar por no ratificar a fin de afectar la gestión de su oponente, pero se ha mantenido hasta la fecha.”
El Tribunal Constitucional, en reiterada jurisprudencia, ha establecido que la ratificación se encuentra dentro del marco constitucional, y que no resulta contrario a la autonomía municipal[1]. Asimismo, de no cumplirse con la ratificación, se transgrediría el principio de legalidad en materia tributaria, contemplado en el artículo 74 de la Constitución Política del Perú. Ha precisado también que la ratificación se sustenta en la necesidad de armonizar y racionalizar el sistema tributario a nivel local, correspondiendo a las municipalidades provinciales verificar que las tasas que crean las municipalidades distritales guarden correspondencia con los costos de los servicios por las cuales se cobran, para evitar posibles sobrevaloraciones, otorgando seguridad jurídica a los contribuyentes locales. De esta manera, si bien la ley no ha desarrollado en forma detallada el contenido de la ratificación[2], ese vacío ha sido subsanado con el desarrollo efectuado por el Tribunal Constitucional a través de sus sentencias.
En Lima Metropolitana, desde el 2011 al 2021, sólo se han presentado dos casos donde el Concejo Metropolitano de Lima decidió no ratificar las ordenanzas de arbitrios municipales, que son las tasas por los servicios de limpieza pública, serenazgo y mantenimiento de parques y jardines públicos: el caso de la MD del Rímac (2011), y, recientemente, el caso de la MD de Pachacamac (2021). En este último, resulta importante transparentar las razones por las cuales no se ratificó la ordenanza de arbitrios de Pachacamac, las cuales deben estar amparadas en criterios y sustentos técnicos, bajo los parámetros establecidos por el Tribunal Constitucional, y no de otra índole. Hasta donde se sabe, la ordenanza de arbitrios municipales de Pachacamac de 2021 contaba con informe técnico legal favorable del SAT de Lima. A pesar de ello, el Concejo Metropolitano no la ratificó.
¿Cómo se financiará el mantenimiento y limpieza de los espacios públicos distritales, el recojo de la basura, la seguridad ciudadana, el mantenimiento de las áreas verdes y parques públicos, entre otras actividades relacionadas que brinda el distrito?
Es importante tener en cuenta que los arbitrios son el segundo tributo de mayor importancia en recaudación, después del impuesto predial. Por esta razón, y en un año que seguirá siendo difícil en el financiamiento municipal, la no ratificación de su ordenanza de arbitrios municipales es un golpe fuerte para las finanzas de la MD de Pachacamac, cuya recaudación venía incrementándose en los últimos años. ¿Cuáles fueron los motivos para no ratificarla? ¿Hubo consideraciones técnicas, de política tributaria o de otra índole?
“(…) los arbitrios son el segundo tributo de mayor importancia en recaudación, después del impuesto predial. (…) la no ratificación de su ordenanza de arbitrios municipales es un golpe fuerte para las finanzas de la MD de Pachacamac, cuya recaudación venía incrementándose en los últimos años.”
La no ratificación pondrá en riesgo el financiamiento de los servicios de limpieza pública, serenazgo y mantenimiento de parques y jardines públicos en dicho distrito, pues al no estar ratificada, la tasa de arbitrios no resultaría válida. Sobre este último punto podrían existir discrepancias. Hay quienes manifiestan que en aplicación del artículo 69-B del TUO de la Ley de Tributación Municipal, se podrá cobrar los mismos importes del año 2020 reajustados con el IPC, sin embargo, a partir de una interpretación integral del marco jurídico tributario municipal, el artículo 69-B no es una causal de exoneración de la ratificación contemplada en el artículo 40 de la Ley Orgánica de Municipalidades, y debe ser interpretado en el conjunto de las disposiciones con el cual fue aprobado, a través de la Ley N° 26725. Ello se pone en evidencia en el hecho que, en todos estos años, todas las MD que incrementaron sus arbitrios en función al IPC cumplieron con el trámite de la ratificación provincial. Admito que es un tema discutible y controversial, y que seguro en los próximos meses dará lugar a pronunciamientos de las instancias competentes (Tribunal Fiscal, INDECOPI, Poder Judicial, Tribunal Constitucional).
“La no ratificación pondrá en riesgo el financiamiento de los servicios de limpieza pública, serenazgo y mantenimiento de parques y jardines públicos en dicho distrito, pues al no estar ratificada, la tasa de arbitrios no resultaría válida.”
Finalmente, la ratificación ha demostrado ser un instrumento útil para uniformizar el sistema tributario a nivel provincial. Pero, su ejercicio por parte de las autoridades competentes debe ser asumido con responsabilidad, transparencia y rendición de cuentas, dado su importante impacto en la sostenibilidad económica de los distritos. Por tanto, resulta necesario que el Concejo Metropolitano explique claramente las razones por las cuales no ratificaron la ordenanza de arbitrios de la MD de Pachacamac. Se debe tener mucho cuidado con el precedente que se esté dejando, y velar por el cumplimiento de los criterios establecidos por el Tribunal Constitucional.
[1] Sentencias emitidas en los expedientes N° 007-200l-AI/TC, N° 0041-2004-AI/TC y N° 0053-2004-AI/TC.
[2] El artículo 40 de la Ley Orgánica de Municipalidades solo señala textualmente: “Las ordenanzas en materia tributaria expedidas por las municipalidades distritales deben ser ratificadas por las municipalidades provinciales de su circunscripción para su vigencia.”
Este es un tema muy interesante y casi nada se ha escrito al respecto; me permito mencionar dos cosas, la primera es que la Municipalidad de Pachacamac no, necesariamente, se quedará sin poder cobrar los arbitrios de este año 2021, si es que mediante Acuerdo de Concejo, aprueban la extensión de la ordenanza sobre cobranza de arbitrios 2020 publicada y ratificada el año pasado. Lo que sí, es que no podrá cobrar los nuevos montos que figuren en la ordenanza de este año 2021. Normalmente, la metropolitana recibe, con la antelación suficiente los borradores de ordenanza, con el análisis justificativo de los incrementos requeridos, para proyectar su aprobación. Sucede que algunas distritales esperan la última hora para presentar la ordenanza del año en curso y los plazos se reducen considerablemente, sin lugar, ya, a rectificaciones Y, por otro lado, una no ratificación es acompañada del por qué de la negativa, que normalmente es porque excede el límite máximo de incremento permitido, en el monto de la cobranza o porque la justificación del incremento carece del sustento técnico correcto. Finalmente, por ley, lo que se cobra de arbitrios, debe cubrir exactamente el costo del servicio prestado y ni un centavo más; pero supongamos que alguna municipalidad decide, por ejemplo, comprar una flota nueva de camiones recolectores, para recibir en el mes de julio y ponerlos operativos a partir de esa fecha y dicho costo de inversión lo prorratea entre los 12 mese del presente año y eso no se puede aprobar, porque se estaría cobrando, en este caso concreto, por una mejora en el servicio, de enero a junio, cuando en realidad se hará efectivo a partir del mes de julio. Todas las municipalidades conocen de esto, así como de los plazos y todas saben que pueden estar en consulta previa permanente con la metropolitana, para evitar. problemas como éste.
Muchísimas gracias Enrique por tus precisiones y opinión.
Saludos.
Aldo Facho Dede, editor principal.