Por Lady Torrejón Zelaya, arquitecta urbanista
04/07/2025
Planificar el territorio suele abordarse desde la idea de que este es estable, que sus elementos están fijos, y por ello las inversiones pueden programarse bajo ese supuesto. Sin embargo, esta idea se quiebra cuando enfrentamos contextos donde el territorio, lejos de ser estático, está en constante transformación. La Amazonía peruana es uno de esos casos. ¿Cómo se planifica un lugar donde los ríos cambian de curso, los centros poblados se mueven y las viviendas son móviles por naturaleza? Sobre todo, cuando la población peruana en condiciones de ruralidad es muy grande (Remy, 2009) con baja capacidad del Estado para aplicar políticas diferenciadas al contexto amazónico y fragmentación de los servicios públicos (CEPLAN, 2020). La desigualdad territorial en el Perú no es solo resultado de brechas económicas, sino también de formas diferenciadas de habitar, organizar el espacio y relacionarse con el Estado (Remy, 2015) en sus diferentes escalas.
A pesar de que se afirma que debemos planificar entendiendo el territorio, ¿cómo trasladamos esa comprensión a la práctica? Los instrumentos de planificación actuales trabajan con límites fijos, usualmente de una sola temporalidad y resultados en regulaciones del suelo rígidas y propuestas de inversión. En gran parte, se basan en datos censales que capturan un momento puntual, por ejemplo, solo datos censales, no un proceso. Esa lógica, quizás, puede tener sentido en ciudades consolidadas, pero en la Amazonía resulta insuficiente y hasta contraproducente.
En estos territorios, la ubicación de un centro poblado en el censo de 2017 (con las correcciones de geolocalización realizadas por la PCM) puede no coincidir con su ubicación actual. En parte, por procesos de intervención de organizaciones religiosas, intención irreal de crear más CCPP, entre otros, pero observando solo el territorio, también es debido a las particularidades de la naturaleza como el cambio de curso del río. La comunidad se desplazó para protegerse de una inundación o porque la conectividad fluvial varió. Las comunidades adaptan su localización, infraestructura y forma de vida. La planificación, en cambio, sigue viendo el dato congelado de hace años.
Para ilustrarlo, se realizó un ejercicio simple en la selva baja, el departamento de Ucayali: se cruzó la ubicación de los centros poblados con el comportamiento histórico de los ríos, usando imágenes satelitales que muestran las capas hidrográficas en distintos años a partir del Índice Normalizado de Diferencia de Agua (NDWI, por sus siglas en inglés). Esta comparación permite observar los cambios históricos: la posible movilidad ecológica y los desplazamientos humanos asociados. En este ejemplo de análisis multitemporal del río Ucayali (1995 hasta 2024), se observa que algunos centros poblados que, en el pasado estuvieron ubicados a distancias considerables del río, ahora, el punto de geolocalización se encuentra encima del río. Por lo cual, la data no refleja las dinámicas reales de desplazamiento de los centros poblados.
La dinámica territorial amazónica responde tanto a lo ambiental como a lo cultural y político. Los ríos erosionan, sedimentan, inundan y redefinen la geografía constantemente. Las comunidades adaptan su localización, infraestructura y forma de vida. Las viviendas, suelen ser ligeras y desmontables, en coherencia con un entorno que no garantiza su permanencia. Este desplazamiento se facilita por las lógicas particulares de propiedad: el suelo de propiedad comunal (derecho colectivo), mientras que la vivienda es de propiedad individual (objeto de intercambio). Además, la conectividad territorial no depende, sobre todo, de rutas fluviales, de flujos estacionales, y relaciones intercomunitarias que estructuran una red territorial móvil.
La planificación implica asumir que el territorio amazónico está compuesto por redes en movimiento. Existen nodos estructurantes, cabeceras urbanas con vocación de permanencia, y nodos móviles, centros poblados, que se reorganizan en función de factores ambientales, sociales o de conectividad. Cada uno requiere un tratamiento diferenciado. En lugar de enfoques rígidos, se necesita incorporar variables dinámicas como trayectorias fluviales, imágenes satelitales multitemporales y de relatos comunitarios. Hay que reconocer los patrones de movilidad, entender el territorio como un sistema de flujos, y diseñar políticas diferenciadas según el tipo de nodo.
Esta lógica exige también repensar cómo se articulan la planificación y la inversión pública. En la práctica, ambos procesos suelen operar de manera desconectada. Los criterios técnicos del sistema Invierte.pe priorizan territorios con mayor densidad poblacional y datos estables, ya que se basan en información cuantificable y estática. Esto pone en desventaja a territorios como la Amazonía, donde los asentamientos son más dispersos, móviles y difíciles de registrar con precisión. El resultado es una distribución desigual de recursos públicos, que refuerza las brechas existentes y limita la capacidad del Estado para responder a las verdaderas dinámicas del territorio.
Como señala Remy (2009), no se trata de llevar infraestructura urbana a cada rincón, sino de pensar servicios urbanos en contextos rurales. No tiene sentido construir una secundaria en un centro poblado de pocas familias, pero sí garantizar servicios educativos de calidad, aunque impliquen desplazamientos. Se subraya la necesidad de romper con los enfoques fragmentados de inversión pública y reconocer las interacciones entre lo ecológico, social, económico y cultural (Fort, Remy y Paredes, 2016). Bajo un enfoque dinámico, adaptativo e intersectorial se puede ofrecer herramientas útiles para el ordenamiento territorial (Gross, 1998).
Necesitamos pasar a un modelo de acompañamiento territorial, donde el Estado reconozca la movilidad, la temporalidad y la ecología del lugar. Planificar lo que se mueve no es una contradicción, sigue siendo el mayor reto no atendido de nuestro territorio.
Fuentes:
CEPLAN. (2020). Amazonía peruana: dinámicas territoriales y retos para el desarrollo sostenible. Centro Nacional de Planeamiento Estratégico. https://www.ceplan.gob.pe/
Fort, R., Remy, I., & Paredes, H. (2016). ¿Es necesaria una Estrategia Nacional de Desarrollo Rural en el Perú? Aportes para el debate y propuesta de implementación. Lima: GRADE Group for the Analysis of Development. https://nbn-resolving.org/urn:nbn:de:0168-ssoar-51859-9
Gross, P. (1998). Ordenamiento territorial: el manejo de los espacios rurales. Revista EURE, 24(73), 27–45. https://doi.org/10.4067/S0250-71611998007300002
Remy, I. (2009). Las urbes, las ciudades y la población rural. Revista Argumentos, Instituto de Estudios Peruanos.
Remy, I. (2015). Desigualdad territorial en el Perú. Lima: Instituto de Estudios Peruanos.