Por Flavio Vila, arquitecto.
En el Perú existen 815 centros poblados capitales de distrito que no tienen un instrumento de planificación que los represente. Urge repensar la gestión de nuestro territorio para comprender toda la diversidad de su habitar, relativizando el número de habitantes como termómetro de escala y complejidad.
Según el Censo 2017, en el Perú existen 1,874 distritos[1] y, por consiguiente, 1,874 centros poblados capitales de distritos (CPCD). De estos CPCD, 1,059 (el 56,5%) tienen la jerarquía suficiente para formar su propio conglomerado urbano o rural con otros centros poblados (CCPP) circundantes[2], ello porque tienen una población mayor a los 500 habitantes. El 43.5% restante de los CPCD (815), con una población menor a 500 habitantes (ver figura 1), no cuentan con la jerarquía necesaria para funcionar como centros dinamizadores. Son CPCD Elementales que podrían incluso ser denominados “población dispersa” (Jan Romero, comunicación personal, 07/01/2020). Sin embargo, siguen siendo capitales de distrito y es donde se ubican las municipalidades de sus respectivos gobiernos locales.
Estos CPCD Elementales se encuentran en un estado de olvido territorial ante nuestra normativa de ordenamiento territorial y desarrollo urbano (Decreto Supremo N° 022-2016-VIVIENDA “RATDUS”), pues no cuentan con un instrumento de planificación que represente su condición socioeconómica, política y geográfica. Actualmente todos los CCPP del Perú con una población menor a 5,000 habitantes deben ser ordenados por un Esquema de Ordenamiento Urbano (EOU; artículo 43 del RATDUS), esto significa que los centros dinamizadores de un conglomerado urbano o rural y los CPCD Elementales reciben el mismo tratamiento en su planificación: son “agrupados” a pesar de tener dinámicas distintas.
“Estos Centros Poblados Capitales de Distrito (CPCD) Elementales se encuentran en un estado de olvido territorial ante nuestra normativa de ordenamiento territorial y desarrollo urbano (…) pues no cuentan con un instrumento de planificación que represente su condición socioeconómica, política y geográfica (…) son “agrupados” a pesar de tener dinámicas distintas.”
El problema es de fondo, en Perú insistimos en dimensionar la escala de nuestra planificación por la cantidad de personas y no por la complejidad del hábitat; y si bien, teóricamente, los CPCD Elementales representan un grupo minoritario de habitantes (menos del 2%), los distritos que gobiernan representan gran parte del territorio nacional (42.5%[3]). Un cambio de enfoque en la gestión del territorio implicaría reconocer la complementariedad de dichos territorios habitados y diseñar instrumentos de planificación que permitan visibilizarlos y gestionarlos como un sistema rural-urbano. Esto último es reconocido de cierta manera en los Planes de Acondicionamiento Territorial (artículo 15 del RATDUS), pero luego estos CCPP son “agrupados” dentro del EOU al planificarlos de manera independiente.
“El problema es de fondo, en Perú insistimos en dimensionar la escala de nuestra planificación por la cantidad de personas y no por la complejidad del hábitat (…) Un cambio de enfoque en la gestión del territorio implicaría reconocer la complementariedad de dichos territorios habitados y diseñar instrumentos de planificación que permitan visibilizarlos y gestionarlos como un sistema rural-urbano.”
El instrumento que correspondería para ello es el Plan de Desarrollo Rural que aparece en el artículo 9 inciso 5 de la Ley Orgánica de Municipalidades[4], pero no se encuentra reglamentado aún en el RATDUS. En este se podrían atender variables como la relación del habitar con la producción rural, la Naturaleza, los ecosistemas y el paisaje; con la geografía y los recursos hídricos; con las culturas, las cosmovisiones ancestrales y las formaciones onto-epistémicas, entre otras. Por ejemplo, para un diagnóstico rural, debería ser requisito un balance hídrico que analice aportes por precipitación, escorrentías, evapotranspiración y la demanda hídrica de la población. Este resultaría en proyectos priorizados de siembra y cosecha de agua para suplir la demanda en tiempos de veranillo (escasez de precipitación). Sumado a esto, parte de la cosecha de agua podría ser ofrecida a otros CCPP cercanos aplicando Mecanismos de Retribución por Servicios Ecosistémicos (MERESE; Decreto Supremo N° 009-2016-MINAM) y generando ingresos para otros proyectos priorizados del CCPP rural.
“El instrumento que correspondería para ello es el Plan de Desarrollo Rural (…) que no se encuentra reglamentado aún en el RATDUS. En este se podrían atender variables como la relación del habitar con la producción rural, la Naturaleza, los ecosistemas y el paisaje; con la geografía y los recursos hídricos; con las culturas, las cosmovisiones ancestrales y las formaciones onto-epistémicas, entre otras.”
Siguiendo en esta línea, otro dispositivo conveniente que podría ser aplicado en estos casos es el mecanismo asociativo de la Mancomunidad Municipal. Este es el caso de muchas subcuencas divididas por dos o más distritos y sus CPCD respectivos son Elementales, o sea que no cuentan con la jerarquía para sostener sus propios conglomerados rurales. Entonces, estos podrían ser ordenados en función al mismo recurso hídrico (la subcuenca) asociando sus límites administrativos al aplicar la Mancomunidad Municipal para la formulación y gestión de un Plan de Desarrollo Rural Mancomunitario. En este escenario, compartirían las mismas propuestas del instrumento de planificación y los mismos proyectos priorizados. Sumado a esto, la subcuenca no es la única estrategia asociativa que podemos tomar para formar posibles Mancomunidades Municipales, sino que también tenemos los 8 pisos altitudinales (Chala, yunga, quechua, suni, puna, janca, omagua y rupa rupa; Jan Romero, comunicación personal, 5 de enero, 2020), actividades económicas principales (agricultura, pesca, extractivismo artesanal, etc.), entre otras estrategias.
Es importante mencionar que la sumatoria de la población de todos estos CPCD Elementales no llega ni al medio millón de habitantes. No obstante, esto no le resta importancia a esta propuesta, pues nos lleva a reflexionar sobre la posibilidad de que todos los CCPP rurales del Perú dejen de ser vistos como pequeñas o minúsculas ciudades, y puedan ser analizados como territorios habitados; para lo cual correspondería el desarrollo de un Plan de Desarrollo Rural. Hacia el bicentenario es importante entender que nuestros instrumentos de planificación deben poder atender a todas las formas del habitar que intervienen en nuestro complejo y vasto territorio.
“(…) otro dispositivo conveniente que podría ser aplicado en estos casos es el mecanismo asociativo de la Mancomunidad Municipal. (…) estos podrían ser ordenados en función al mismo recurso hídrico (la subcuenca) asociando sus límites administrativos (…) también tenemos los 8 pisos altitudinales (Chala, Yunga, Quechua, Suni, Puna, Janca, Omagua y Rupa Rupa, actividades económicas principales (agricultura, pesca, extractivismo artesanal, etc.), entre otras estrategias.”
Fuente: Elaboración propia con shapefiles de Límite distrital (IGN), Capitales de distrito (IGN) y Conglomerados urbanos y rurales (Jan Romero, 2020)
[1] Dato del Censo 2017, previo a las últimas creaciones de distritos.
[2] Es urbano si el CPCD tiene más de 2,500 habitantes y toma la función de centro urbano dinamizador dentro del Sistema Nacional de CCPP (SINCEP; ver artículo 9 y 10 del RATDUS) o rural si tiene entre 500 y 2,500 habitantes y toma la función de centro rural dinamizador (no normado en el RATDUS, pero que sucede en la realidad).
[3] 546,558.41 km2 de 1,285,215.60 km2.
[4] “Es atribución del Concejo Municipal “aprobar el Plan de Desarrollo Urbano, el Plan de Desarrollo Rural, el Esquema de Zonificación de áreas urbanas, el Plan de Desarrollo de Asentamientos Humanos y demás planes específicos sobre la base del Plan de Acondicionamiento Territorial.”
Excelente artículo que brinda un enfoque novedoso sobre la cobertura estatal, a través de los gobiernos locales en comunidades rurales, que por ahora es inexistente, a pesar de que su existencia está considerada dentro de la Ley Orgánica de Municipalidades 27972. Además de la conveniencia de la aplicación de Ley de Mancomunidad, que parecen desconocer la mayoría de autoridades, están las nuevas herramientas de gestión que son las asociaciones públicas privadas y la Ley de Obras por impuestos, que serían de gran apoyo en la labor de peruanizar y gestionar territorios y comunidades hasta ahora olvidados.
Muchas gracias Enrique por tu comentario.
Saludos.
Aldo Facho Dede, editor principal.