Por Manuel Madrid Tataje. Abogado urbanista.
28/12/2023
Durante una reciente entrevista radial, el vicepresidente de la Asociación de Empresas Inmobiliarias del Perú (ASEI) informó que existen cuatrocientos proyectos inmobiliarios paralizados en Lima Metropolitana, que están segmentados en diversas etapas de planeación y/o ejecución. Estas son:
- Inversión inicial para la adquisición del suelo donde se ejecutará el proyecto.
- Conanteproyectos en consulta aprobados o con licencias de edificación otorgadas (con ventas de bienes futuros ya efectuadas).
- Obras en ejecución (cien proyectos, aproximadamente); y
- Aquellos que deben gestionar sus conformidades de obra luego de culminado el proceso constructivo (esto, naturalmente, impide gestionar la consecuentes independizaciones y transferencias a sus propietarios).
Lo señalado por la ASEI nos obliga a analizar la sumatoria de hechos que nos han conducido a la situación frágil o inestable en la que se encuentra la inversión privada en materia inmobiliaria en algunos distritos de Lima Metropolitana y, por supuesto, la áspera relación que se ha originado entre los inversionistas, las autoridades locales y sus vecinos.
Al respecto, es preciso mencionar que diversas municipalidades han emprendido arduas jornadas de investigación, definición y regulación con el propósito de legislar (o más bien sobrelegislar) en dos materias que cada vez adquieren mayor relevancia en la actividad inmobiliaria: las Viviendas de Interés Social (VIS) y la participación o competencia de los Revisores Urbanos.
Para comprender de mejor manera la realidad normativa que nos gobierna, en lo que a las VIS se refiere, debemos remitirnos a junio de 2023, cuando el Tribunal Constitucional (TC) se pronunció respecto de nuestra regulación en esa materia y las condiciones urbanísticas que deben existir para que esta se desarrolle en el territorio nacional.
A partir de la Sentencia 302/2023, correspondiente al expediente denominado: Caso de los Parámetros Urbanísticos II, se introdujo a nuestro sistema legislativo un sisma que sacudió al gobierno central, a los gobiernos locales y también a los inversionistas, generando, en mayor o menor medida, oportunidades inmejorables para sobrelegislar en esta materia, especialmente de parte de ciertos municipios.
En vista de que el propósito de estas líneas no es analizar el fondo de la referida sentencia, basta señalar que el máximo intérprete de nuestra Constitución declaró fundada la demanda de conflicto de competencia formulada en febrero de 2021 por la Municipalidad Distrital de Barranco en contra del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS), alegando que esta entidad del Poder Ejecutivo afectaba las atribuciones exclusivas de los gobiernos locales respecto de la regulación de los Parámetros Urbanísticos y Edificatorios, cuya competencia exclusiva se encuentra establecida en la Ley Orgánica de Municipalidades.
Al mes siguiente, la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML) interpone una nueva demanda en contra de la propia autoridad ministerial. En esta ocasión, se sostiene que ciertos aspectos regulados por el entonces vigente Reglamento Especial de Habilitación Urbana y Edificación (aprobado mediante Decreto Supremo N° 010-2018-VIVIENDA) vulneraban las funciones específicas exclusivas de las municipalidades provinciales en materia de Zonificación y Parámetros Urbanísticos y Edificatorios al admitir la instalación de proyectos VIS en suelos distintos a los regulados por la autoridad provincial, facilitándoles, además, crecer en alturas superiores a lo establecido.
Así, conocida la sentencia constitucional, lo que siguió fue la emisión de normas distritales y sendos pronunciamientos expresando su apoyo a la decisión del TC, y ratificando que en sus jurisdicciones no se desarrollarían proyectos VIS, toda vez que resultaban lesivos contra la competencia -única y exclusiva- de las autoridades locales.
A partir de allí, el MVCyS inició la elaboración y aprobación de un nuevo cuerpo normativo de alcance nacional, esta vez dicho texto debía cumplir con tres requisitos fundamentales: i) abstenerse de regular en aspectos de Zonificación y/o Parámetros Urbanísticos y Edificatorios, ii) conservar el espíritu de instrumento que incentive el desarrollo de nuevos proyectos que acorten el enorme déficit de vivienda en nuestro país; y iii) traer consigo la solidez suficiente para que esta nueva norma conservase su obligatorio cumplimiento en el todo el territorio nacional.
Es así como el 13 de setiembre de 2023 se publicó el Decreto Supremo N° 006-2023-VIVIENDA, a través del cual se aprobó el Reglamento de Vivienda de Interés Social. Si bien su texto ha sido comentado y cuestionado por profesionales entendidos en gestión urbanística y autoridades municipales, nos limitaremos a señalar que, curiosamente, este nuevo texto no trajo la solidez suficiente para convertir a dicha norma en una de cumplimiento obligatorio en todo el país, al menos, no respecto de la totalidad de sus componentes.
En efecto, luego de la publicación de este nuevo reglamento, la actual ministra de vivienda se pronunció públicamente afirmando que esta norma no es obligatoria, sino más bien optativa para aquellos municipios que sí quieren en sus jurisdicciones proyectos VIS. Dicho esto, la autoridad ministerial reconoce de forma implícita que existen municipios que se oponen (por diversas razones) al desarrollo de este tipo de proyectos en sus territorios.
Esto, evidentemente, supone una ruptura entre la visión de gestión urbana de los gobiernos locales y el gobierno central, respecto de proyectos que tienen por finalidad acortar la brecha de vivienda en nuestro país.
Volviendo a la entrevista radial al representante de la ASEI del último 01 de diciembre, se afirmó que en Lima Metropolitana son cinco los distritos que han formulado mayor resistencia (y oposición, por supuesto) al desarrollo de VIS en sus jurisdicciones.
Si bien no hizo referencia a cuáles son estos distritos, basta revisar las recientes publicaciones legales para identificar a aquellas comunas que estarían dispuestas a sobrelegislar en materia constructiva. Aquí algunos ejemplos:
- 28 de setiembre de 2023, se publica en el diario oficial El Peruano la Ordenanza N° 2569, a través de la cual la MML declara la prevalencia de las competencias municipales en Parámetros Urbanísticos y Edificatorios desarrolladas en las normas metropolitanas sobre Zonificación de usos de suelos y determina su uso para la ejecución de proyectos de habilitación urbana y edificación para VIS en la provincia. También declara inaplicable toda aquella norma que vulnere las competencias municipales y se oponga a lo establecido en esta esta.
- El mismo día se publica la Ordenanza N° 188-2023-MDMM, a través de la cual la Municipalidad Distrital de Magdalena del Mar establece disposiciones para el desarrollo de proyectos y anteproyectos VIS en el distrito.
- El 22 de agosto se publicó la Ordenanza N° 585-MSI, a través de la cual la Municipalidad Distrital de San Isidro estableció las medidas complementarias para la aplicación en el distrito de la Ordenanza N° 2361-MML.
- El 15 de julio se publicó la Ordenanza N° 681-MSS, por la cual la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco regula la ejecución de proyectos de habilitación urbana y edificación para VIS en el distrito.
- El 29 de junio la Municipalidad Distrital de Miraflores hizo pública la Ordenanza 607/MM, estableciendo Zonas Especiales de Interés Social (ZEIS) para el desarrollo de expedientes de Licencia de Edificación en el distrito.
- El 24 de junio se publicó la Ordenanza N° 703-MSB, por la cual la Municipalidad Distrital de San Borja decreta el cumplimiento irrestricto de las disposiciones contenidas en la Ordenanza N° 2361-MML.
Dicho lo anterior, es evidente que no sólo las competencias de regulación del uso del suelo representan para ciertos gobiernos municipales grandes motivos de preocupación, sino también la participación de los Revisores Urbanos en los proyectos a ejecutar en sus comunas.
Esta figura jurídica que ha adquirido en los últimos años relevancia insospechada para muchos, sobre todo para los municipios. Es evidente que la creciente participación de los revisores en la calificación y aprobación de propuestas urbanas es un elemento perturbador para ciertas autoridades, toda vez que estas pierden cierto control/participación en la ideación y desarrollo de los proyectos inmobiliarios, lo cual les impide tener presencia en estos. Por esta razón, y de cierta manera, los municipios pierden notoriedad y capacidad de presión ante sus vecinos, lo cual los expone a la crítica dura de su comunidad, alegando falta de interés para efectuar labores de fiscalización.
En efecto, es sabido que los Revisores Urbanos han facilitado la calificación y aprobación de proyectos urbanos, alejando al inversionista de ilegales exigencias, demoras y penurias que muchas veces debían transitar en las mesas de calificación de las comisiones técnicas. En su lugar, los revisores ofrecen un mayor grado de predictibilidad, comunicación ágil con el administrado y celeridad en la calificación del proyecto.
No obstante, ello, es también conocido que existen casos en los que Revisores Urbanos han prestado sus servicios para la aprobación de proyectos urbanos lesivos a la regulación urbanística. Esta situación, evidentemente, es también de preocupación pues se requiere de mayores instrumentos que le permitan a las autoridades y a los vecinos tener certeza de que los proyectos sometidos a los revisores cumplen con los parámetros de diseño y construcción. Si bien en la actualidad se cuenta con regulación especial que determina el campo de acción y eventuales sanciones para los actos ilegales de los Revisores Urbanos, habitualmente estas acciones se producen tiempo después de que la obra de construcción ha iniciado, complejizando mucho más el proceso y la reversión de daños.
Lo antes señalado debe invitarnos a reflexionar, tanto a autoridades, vecinos, inversionistas y profesionales involucrados en la gestión urbana, respecto de la compleja situación en la que se encuentran nuestras ciudades.
Y es que, resulta lógico que los municipios requieran de mayor inversión para generar ingresos y reinvertirlos en sus vecinos y que los vecinos anhelen mejores áreas verdes y mayor seguridad. Asimismo, debiera ser lógico que el inversionista desee continuar haciendo lo que mejor sabe hacer: invertir, pero con seguridad y reglas claras, y que los profesionales vinculados a la gestión urbana deban poner más de sí para generar nuevas soluciones para motivar el mayor y mejor uso del suelo. Pero, sobre todo, debería ser más que lógico que la reducción de la brecha habitacional es una necesidad de urgencia, y que el Estado y el sector privado deban poner todo de sí para incrementar la oferta formal y la inclusión financiera de las familias cuya economía es informal.
En este marco, ¿quién se hace responsable por la afectación a las cientos de familias que no verían cumplirse el sueño de la casa propia ante tanta paralización de proyectos?
Todo ello merece ser atendido, sin embargo, pareciera que cada uno de estos actores buscara atender su propio interés obviando al otro.