Por Saúl Barrera Ayala, especialista en gestión pública.
24/04/2022
La reciente difusión del proyecto de decreto supremo que aprueba el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Planificación Urbana del Desarrollo Urbano Sostenible, dispuesta por la Resolución Ministerial N° 107-2022-VIVIENDA de fecha 8 de abril de 2022, ha provocado que nuevamente se aborde la discusión sobre la pertinencia de aplicar en nuestro país la figura de la “Participación en el valor del incremento del suelo” introducida por la Ley de Desarrollo Urbano Sostenible, Ley N° 31313, aprobada por el anterior Congreso y publicada el 25.07.2021.
En una reciente columna de opinión del diario Perú 21, de fecha 21.04.2022, el exministro y ex congresista Carlos Bruce, señaló lo siguiente respecto a Ley de Desarrollo Urbano Sostenible: “El principal problema de la ley es que asume que los terrenos siempre suben de valor y, por lo tanto, el propietario debe pagar una tasa que va desde el 30% hasta el 50% como una forma de compartir la plusvalía con el Estado. Esta tasa establecida en la ley es expropiatoria e inconstitucional ya que, si le sumamos el impacto del Impuesto a la Renta, se estaría pagando tasas de hasta el ¡80%!”
Aunque no lo señala expresamente, no queda ninguna duda que la crítica del Sr. Bruce está dirigida a la “Participación en el valor del incremento del suelo”. Recordemos que la misma está regulada en los artículos 55 al 60 de la Ley de Desarrollo Urbano Sostenible. Ahí se establece que cuando el Estado adopte una decisión o desarrolle una acción que incrementa el valor del suelo, este debe participar en los beneficios generados por ese mayor valor. Los recursos que se obtenga de su aplicación servirán para financiar servicios o bienes públicos urbanos, tales como agua y saneamiento, construcción y mantenimiento de equipamiento urbano y comunitario, creación y mantenimiento de espacios públicos y áreas verdes, fomento de programas y proyectos de vivienda de interés social, así como la protección y promoción de patrimonio cultural, natural y paisajístico.
En ese sentido, como primer punto, se debe señalar que no se ajusta a la verdad cuando se afirma que la Ley DUS “asume que los terrenos siempre suben de valor”. Lo que dispone la norma es que cuando ello ocurra, como consecuencia de una decisión estatal, ese mayor valor también sirva para financiar la provisión de bienes y servicios públicos.
Por otro lado, como segundo punto, la afectación que provoca la “Participación en el valor del incremento del suelo” es una de carácter patrimonial: está vinculada al mayor valor que experimenta el suelo de un particular por una decisión estatal. No se encuentra relacionado con algún tipo de ingreso o consumo relacionado al propietario del suelo involucrado. Por está razón, resulta inexplicable el intento, o atrevimiento, del excongresista de sumar la tasa más alta del Impuesto a la Renta (30%) con la tasa más alta del incremento al valor del suelo (50%) para señalar, según él, una tasa expropiatoria del 80%. Incurre aquí en un grueso error, pues son dos figuras distintas, que obedecen a lógicas y estructuras impositivas diferentes. Sus bases imponibles ni sus tasas o alícuotas pueden sumarse. En extremo, siguiendo con el desorden y la confusión, solo faltó agregar también la tasa del IGV (18%) y sostener una tasa expropiatoria del 98%.
“Al sumar la tasa más alta del impuesto a la renta, con la tasa más alta del incremento al valor del suelo, (se) incurre en un grueso error, pues son dos figuras distintas, que obedecen a lógicas y estructuras impositivas diferentes. Sus bases imponibles ni sus tasas o alícuotas pueden sumarse.”
¿Es gratuita la equivocación? Creo que no. Desde su introducción, la “Participación en el valor del incremento del suelo” es una figura que viene experimentando una fuerte resistencia sobre todo de sectores que se vienen beneficiando de una falta de regulación y decisión estatal de participar en el mayor valor del suelo urbano que es provocado por el propio Estado. Figuras impositivas de este tipo, así como otras de mayor afectación, se aplican en los países desarrollados. Por eso, no es extraño que la imposición inmobiliaria en los países de la OCDE alcance el 1,4% de su PBI, en promedio, y en la región latinoamericana sea del 0,6% del PBI. En el Perú apenas llega al 0,2%.
La introducción de la “Participación en el valor del incremento del suelo” intenta cambiar esa realidad y está enmarcada además en la visión de comenzar a aplicar en mayor medida impuestos directos, antes que los indirectos (de mayor preponderancia en el país) que tienden a ser regresivos, afectando la equidad en la carga tributaria.
Recordemos además que figuras de estas características no son nuevas en nuestra legislación tributaria: antes de la vigente Ley de Tributación Municipal, aprobada por el Decreto Legislativo N° 776 en 1993, existía el Impuesto a los Terrenos sin Construir que afectaba con una mayor tasa a los propietarios de los terrenos que especulaban con el valor del suelo que se iba incrementando con decisiones estatales. Una forma de recuperar para el Estado ese valor, era aplicando una mayor tasa con este impuesto. Sin embargo, la reforma tributaria de inicios de los 90, guiada con la idea de “simplificar” el sistema tributario lo derogó, por asumir que gravaba lo mismo que el impuesto predial, cuando las finalidades de ambos tributos eran distintas. Con ello se favoreció la especulación inmobiliaria.
Finalmente, resulta válido y saludable que en ejercicio de los derechos ciudadanos se discutan la pertinencia y/o razonabilidad de las normas, con datos y evidencias reales, sin generar confusión ni desinformación.