Por Fidel Egúsquiza, arquitecto.
27/01/2022
En la ciudad de Lima, hemos tenido una marcada tradición por la elaboración de planes urbanos que no se ejecutan, pues se carecían de mecanismos de intermediación entre la planificación normativa o tradicional y la dinámica socioeconómica que produce ciudad de manera efectiva. De este modo, las urbanizaciones privadas en terrenos de antiguas haciendas y la apropiación de terrenos por prescripción adquisitiva de dominio fueron los mecanismos fácticos del desarrollo urbano en Lima desde mediados del siglo XX.
“Con el inicio del actual milenio, se crearon nuevos marcos normativos que consideran mecanismos de intermediación entre la planificación urbana y el desarrollo urbano efectivo, aunque han sido relativamente poco utilizados si consideramos la magnitud territorial de esta ciudad. Nos referimos a los Planes Específicos (PE) y los Planeamientos Integrales (PI) que se elaboran para las Zonas de Reglamentación Especial (ZRE).”
Con el inicio del actual milenio, se crearon nuevos marcos normativos que consideran mecanismos de intermediación entre la planificación urbana y el desarrollo urbano efectivo, aunque han sido relativamente poco utilizados si consideramos la magnitud territorial de esta ciudad. Nos referimos a los Planes Específicos (PE) y los Planeamientos Integrales (PI)[1] que se elaboran para las Zonas de Reglamentación Especial (ZRE). Tenemos algunos casos representativos, como son el Centro Cultural de la Nación (San Borja), y la Sede Campo Mar del Club Universitario de Deportes (Lurín), para los que se aprobaron PE mediante ordenanzas; y el Ex aeródromo de Collique (Comas), y el Ex Cuartel San Martín (Miraflores), para los que se han elaborado PI. No obstante, para mejorar el impacto positivo de estos grandes proyectos urbanos, además de un PE o un PI, se debería haber implementado el mecanismo de la Reurbanización que “constituye el proceso de recomposición de la trama urbana existente mediante la reubicación o el redimensionamiento de las vías, y que puede incluir la acumulación y nueva subdivisión de lotes, la demolición de edificaciones y cambio en la infraestructura de servicios”[2], reduciendo la posibilidad de afectar la funcionalidad y calidad de vida de su entorno[3]. La normativa actualmente vigente prevé para ello la figura de las Unidades de Gestión Urbanística (UGU)[4], “un mecanismo asociativo de gestión del suelo” conformado a partir de un Proyecto Urbano. Lamentablemente, ante la complicación de gestionar el suelo donde la estructura de propiedad está atomizada, los PE y los PI se han limitado mayormente a formularse para terrenos de grandes dimensiones vacantes, pero sin comprometer la trama urbana circundante ni la afectación de las vías del entorno[5], teniendo como resultado grandes islas dentro del tejido urbano preexistente.
“Tenemos algunos casos representativos, como son el Centro Cultural de la Nación (San Borja), y la Sede Campo Mar del Club Universitario de Deportes (Lurín), para los que se aprobaron PE mediante ordenanzas; y el Ex aeródromo de Collique (Comas), y el Ex Cuartel San Martín (Miraflores), para los que se han elaborado PI. (…) para mejorar el impacto positivo de estos grandes proyectos urbanos, además de un PE o un PI, se debería haber implementado el mecanismo de la Reurbanización que “constituye el proceso de recomposición de la trama urbana existente mediante la reubicación o el redimensionamiento de las vías, y que puede incluir la acumulación y nueva subdivisión de lotes, la demolición de edificaciones y cambio en la infraestructura de servicios”
De lo señalado, tenemos un problema en la rigidez de nuestros instrumentos, dada la complejidad de agrupar el suelo, pues los PE y los PI requieren ser aprobados mediante ordenanza, lo que dificulta la necesaria flexibilidad que requiere un proceso de planificación estratégica efectiva de mayor magnitud. Por otro lado, la normativa vigente deja abierta la iniciativa de creación de UGU a “personas naturales y/o jurídicas” y a los propietarios del suelo o los gobiernos locales, por lo que su implementación no ha resultado efectiva[6].
“(…) tenemos un problema en la rigidez de nuestros instrumentos, dada la complejidad de agrupar el suelo, pues los PE y los PI requieren ser aprobados mediante ordenanza, lo que dificulta la necesaria flexibilidad que requiere un proceso de planificación estratégica efectiva de mayor magnitud.”
En el caso de las ZAC[7] francesas, comentadas en un artículo anterior[8], las cuales, pueden llegar a abarcar más de cien hectáreas de un área urbana en proceso de transformación, el actor clave es el promotor inmobiliario público, creado por el gobierno metropolitano o nacional, para cada una de las ciudades donde este mecanismo ha sido aplicado[9]. Estos organismos dirigen el proceso de planificación estratégica flexible, negociación y concertación entre el sector público, privado y los actores locales involucrados, el cual, se da a lo largo de muchos años, incluso décadas. Para ello, se nombran arquitectos coordinadores que aterrizan las propuestas a nivel físico espacial, en cuanto a morfología urbana y su relación con el espacio público, realizando las periódicas adecuaciones y actualizaciones que correspondan a las variaciones de la demanda[10], sin que ello represente una limitación para las propuestas, incluso vanguardistas, de los diferentes arquitectos proyectistas. Eso sí, cabe precisar que estos Grandes Proyectos Urbanos (GPU) se centran principalmente en zonas donde existan terrenos de grandes dimensiones, predominantemente de propiedad estatal, a fin de evitar la dispersión de la concertación entre un gran número de propietarios.
Para la ciudad de Lima, hace falta la creación de un organismo público con participación privada[11] que tenga la capacidad técnica, autonomía política y competencias suficientes como para liderar la realización de GPU, pues debe poder sostener los procesos a lo largo de varios periodos ediles. Dicho organismo debería enfocarse, al menos en una primera etapa, en zonas donde aún existan terrenos de grandes dimensiones, considerando solo el rediseño de las vías para los sectores donde la estructura de propiedad esté atomizada. Paulatinamente, se podrían ir incorporando manzanas donde las asociaciones de vecinos puedan llegar a un nivel de concertación que permita a sus propiedades formar parte del Proyecto Urbano. Para lograr ello, es imperativo realizar precisiones en los instrumentos técnico normativos concernientes, a fin de que tengan la flexibilidad necesaria para adecuarse a un proceso de transformación de esta escala y magnitud.
“Para la ciudad de Lima, hace falta la creación de un organismo público con participación privada que tenga la capacidad técnica, autonomía política y competencias suficientes como para liderar la realización de GPU, pues debe poder sostener los procesos a lo largo de varios periodos ediles.”
La coyuntura actual, en un año en el que volveremos a elegir alcaldes, presenta el escenario ideal para plantear propuestas urbanas que trasciendan los círculos especializados, mostrándole a la ciudadanía el enorme potencial que tiene pensar en grandes proyectos urbanos que nos permitan transformar de forma estratégica nuestra ciudad, incrementando notablemente la calidad de vida mediante la generación de nuevas áreas verdes y espacios públicos que equilibren los desarrollos de viviendas, comercios, equipamientos, espacios de trabajo y estudio. Es el momento de pensar, sobre todo, en la implementación efectiva[12] del inminente Plan de Desarrollo Metropolitano al 2040, no perdamos esta nueva oportunidad.
“La coyuntura actual, en un año en el que volveremos a elegir alcaldes, presenta el escenario ideal para plantear propuestas urbanas que trasciendan los círculos especializados, mostrándole a la ciudadanía el enorme potencial que tiene pensar en grandes proyectos urbanos que nos permitan transformar de forma estratégica nuestra ciudad (…)”
[1] Para los fines del presente artículo, en el caso de terrenos sin habilitación urbana que se encuentran dentro de zonas urbanas consolidadas, cuyas posibilidades de transformación son las de nuestro particular interés.
[2] Norma TH.060 del RNE del 2006 que no ha sido actualizada a la fecha. En la modificación de la Norma Técnica G.040 Definiciones del 2021, se indica al respecto: “Proceso de recomposición de la trama urbana existente”.
[3] En el caso del Centro Cultural de la Nación en San Borja, incluso se ha insertado una nueva torre de más de treinta pisos, actualmente, el edificio más alto de la ciudad y un Centro de Convenciones de gran magnitud sin mayor intervención sobre la trama urbana circundante ni tener resuelta la reconfiguración que supone para la dinámica de movilidad urbana.
[4] En la normativa del año 2003, se consideraba su aplicación para “Mega Proyectos Urbanos” también, figura que ha quedado desestimada en la normativa vigente.
[5] En los casos de mayor magnitud o con una ubicación estratégica, incluso del sistema vial metropolitano.
[6] Desde la perspectiva de la iniciativa privada inmobiliaria, las intervenciones en el entorno urbano representan un “sobrecosto” que puede poner en riesgo la factibilidad de su inversión, mientras que los gobiernos locales andan preocupados en atender la vorágine de la inmediatez, considerando su limitado periodo de actuación.
[7] Zone d’Aménagement Concerté.
[8] Para mayor detalle, revisar https://urbanistas.lat/el-rol-de-lima-norte-en-la-metropoli/
[9] SEMAPA en el caso de París, Euromediterranée (EMAPA) en el caso de Marsella, Lille Métropole, etc.
[10] Razón por la cual es crucial que el instrumento tenga la necesaria flexibilidad. En aquel caso, el Plan de Ordenamiento o Desarrollo que se elabora para la ZAC (PAZ, por sus siglas en francés).
[11] La normativa vigente lo permite.
[12] No basta con su formulación y aprobación, como ya hemos visto.