Por Saúl Barrera Ayala, especialista en gestión pública.
En los últimos días se ha suscitado una gran controversia respecto de la posibilidad de crear un tributo por usar el espacio público. Esto a propósito de la intención de la Municipalidad de Miraflores de empadronar y cobrar a los instructores de actividades físicas que usen los espacios públicos del distrito[1].
Ante lo señalado, surgieron voces indicando que no era posible crear tributos que graven el uso del espacio público, dado que nuestro marco legal no lo contempla. Se afirmó que conforme al artículo 68 de la Ley de Tributación Municipal (D.S. N° 156-2004-EF) las municipalidades podrían crear tasas por el aprovechamiento particular de los bienes de su propiedad, pero no por los espacios de uso o dominio público, como es el caso de las áreas verdes y parques. A continuación, haremos un breve análisis de estos argumentos y algún otro adicional respecto de la posibilidad de crear un tributo relacionado con el uso del espacio público.
“Debemos señalar que, conforme a nuestro ordenamiento jurídico, sí es posible crear tasas que graven el uso de espacio público cuando dicho uso implique un beneficio económico particular, que es muy distinto al goce y disfrute al que cualquier persona tiene derecho en el marco de la Constitución.”
Debemos señalar que, conforme a nuestro ordenamiento jurídico, sí es posible crear tasas que graven el uso de espacio público cuando dicho uso implique un beneficio económico particular, que es muy distinto al goce y disfrute al que cualquier persona tiene derecho en el marco de la Constitución. La Norma II del Título Preliminar del Código Tributario establece que se pueden crear tasas tanto por la prestación de un servicio público como por el uso o aprovechamiento de bienes públicos. Una disposición similar se encuentra establecida en el inciso a) del artículo 68 de la Ley de Tributación Municipal, aunque hay que resaltar una pequeña diferencia entre estas dos normas: mientras que la primera hace referencia a bienes públicos, la segunda refiere a bienes de propiedad de la municipalidad. Sobre esto último, el Tribunal Fiscal ha establecido que los bienes a los que hace referencia el inciso a) del artículo 68 son los de uso y dominio público que se encuentran bajo administración municipal, incluso precisa que los cobros efectuados por el uso de bienes de propiedad municipal no tienen naturaleza tributaria por ser de dominio privado[2]. Por tanto, las municipalidades si están facultadas de crear tasas por el aprovechamiento de bienes de dominio y uso público que se encuentran bajo su administración.
Bajo esa misma orientación, en la resolución N° 18764-11-2013 del Tribunal Fiscal se respalda la Ordenanza Nº 28-2003/MPS, emitida por la Municipalidad Provincial del Santa, donde se crea una tasa a cargo de las personas naturales o jurídicas que ocupen parte de la vía pública para desempeñar actividades comerciales, industriales y de servicio. La posibilidad de crear tasas por el aprovechamiento de bienes públicos también ha sido respaldada por el propio Tribunal Constitucional, a través de la sentencia emitida en el expediente N° 1837-2009-PA/TC.
“(…) no habría mayor inconveniente para que la Municipalidad Distrital de Miraflores pueda crear una tasa de estas características. Admitida esta posibilidad, debiéramos enfocarnos en el cálculo del monto de pago, debiendo optar por una metodología razonable, sencilla y transparente, que garantice los derechos de los afectados.”
Entonces, no habría mayor inconveniente para que la Municipalidad Distrital de Miraflores pueda crear una tasa de estas características. Admitida esta posibilidad, debiéramos enfocarnos en el cálculo del monto de pago, debiendo optar por una metodología razonable, sencilla y transparente, que garantice los derechos de los afectados. Cabe precisar también que este tipo de tributo municipal debe ser distinguido de la tasa de mantenimiento de parques y jardines que ya pagan los contribuyentes[3].
Por otro lado, si bien es cierto que la Constitución Política otorga potestad a los gobiernos locales para crear tasas y contribuciones municipales, también lo es que deben hacerlo dentro de los límites establecidos por la Ley. En el caso de las municipalidades distritales, uno de esos límites es la ratificación provincial establecida en el artículo 40 de la Ley Orgánica de Municipalidades[4]. Conforme a esta figura se requiere necesariamente contar con una ratificación expresada a través de un Acuerdo del Concejo Provincial para poder crear un tributo[5].
“(…) otra importante limitación a la potestad tributaria de los gobiernos locales son los principios tributarios contemplados en el artículo 74 de la de la Constitución, entre ellos, el principio de respeto a los derechos fundamentales de las personas. Bajo este parámetro no se podrían crear tasas que afecten, por ejemplo, el libre tránsito por las vías públicas o el disfrute de los espacios públicos.”
Finalmente, otra importante limitación a la potestad tributaria de los gobiernos locales son los principios tributarios contemplados en el artículo 74 de la de la Constitución, entre ellos, el principio de respeto a los derechos fundamentales de las personas. Bajo este parámetro no se podrían crear tasas que afecten, por ejemplo, el libre tránsito por las vías públicas o el disfrute de los espacios públicos.
En conclusión, sí es posible que los gobiernos locales puedan crear tasas por el aprovechamiento particular de bienes de dominio y uso público, pero deben hacerlo respetando el marco legal vigente y respetando los derechos fundamentales de las personas. Asimismo, el caso de Miraflores debiera ser un llamado para abrir el debate sobre el cobro de este tipo de tributos, cuya lógica se puede aplicarse también para el caso de otras tasas municipales hoy no aprovechadas, como es el estacionamiento vehicular, interferencia de vías, congestión vehicular[6], entre otras.
[1] Agencia Peruana de Noticias (ANDINA). Ver el siguiente enlace: https://andina.pe/agencia/noticia-instructores-actividades-fisicas-seran-empadronados-y-pagaran-tributos-miraflores-940993.aspx
[2] Ver, entre otras, las Resoluciones Nos. 075-4-2000, 8296-2-2001 y 8299-2-2001.
[3] Miraflores es uno de los cinco distritos con mayor costo del servicio de parques y jardines públicos, junto con los de La Molina, Surco, San Isidro y San Borja. Solo en este año 2023 costo asciende a más de 18 millones de soles.
[4] A través de la sentencia emitida en el Exp. N.° 007-2001-AI/TC, el Tribunal Constitucional declaró inconstitucional la Ordenanza N° Ordenanza N.° 003-1999 de la Municipalidad de San Juan de Lurigancho, mediante la cual intentó no sujetarse a la ratificación provincial de sus tributos, por considerar que atentaba contra su autonomía municipal. El Tribunal desestimó sus argumentos y desde esa fecha en reiterada jurisprudencia ha señalado la constitucionalidad de la figura de la ratificación provincial en materia tributaria.
[5] Criterio establecido mediante la sentencia emitida en el Exp. N° 00053-2004-Pl/TC por el Tribunal Constitucional. En esta misma sentencia se señaló que la ratificación es un requisito de validez de los tributos creados por las municipalidades distritales.
[6] Contemplada en el artículo 7 de la Ley General de Transito y Transporte Terrestre, Ley N° 27181.