Por Aldo Facho Dede, arquitecto urbanista.
21/11/2022
La Ley de Desarrollo Urbano Sostenible, a la cual voy a llamar Ley DUS, fue aprobada y publicada el 23 de julio del 2021, luego de meses de trabajo y diálogo con diversas instituciones y actores del sector público y privado.
“Su mayor importancia radica en que, por primera vez en el Perú, tenemos un marco jurídico que engloba a los diferentes decretos y normas con las que se vienen planificando y gestionando las ciudades.”
Su mayor importancia radica en que, por primera vez en el Perú, tenemos un marco jurídico que engloba a los diferentes decretos y normas con las que se vienen planificando y gestionando las ciudades. Principalmente trabaja sobre los siguientes aspectos: 1. La participación ciudadana activa en los procesos de planificación y toma de decisiones, 2. La imposibilidad de restringir el desarrollo de proyectos de vivienda de interés social en cualquier sector de la ciudad, 3. La autonomía de las municipalidades para determinar y modificar los parámetros urbanos, y 4. Los instrumentos de financiamiento urbano, cuya finalidad es la de generar recursos económicos para la concreción de obras de saneamiento e infraestructura, es decir, agua, desagüe, pistas, veredas, parques y otros, mediante el aporte de los vecinos beneficiados, o la participación de las municipalidades en las ganancias extraordinarias que ellas mismas generan por la obra pública o los cambios de zonificación.
A poco más de un año de su publicación, la congresista Norma Yarrow ha presentado un Proyecto de Ley para modificar y derogar una serie de artículos directamente relacionados con los cuatro aspectos antes destacados, anulando, a efectos prácticos, el potencial transformador de la Ley.
Si bien ninguna asociación, gremio o partido político ha salido a defender dicho proyecto, algunos medios, políticos y actores relevantes han salido a respaldarlo, indicando que los instrumentos de financiamiento urbano propuestos en la Ley DUS son “confiscatorios” y que de implementarse serían “una traba para la generación de proyectos inmobiliarios” (Bruce, 2022) (García, 2022) (Gestión, 2022). Ese análisis, que no es nuevo, confunde, perniciosamente, el derecho a la propiedad con el derecho a la edificabilidad, y no discrimina el incremento natural del valor de la tierra con las plusvalías extraordinarias producto del accionar demostrable del Estado.
“(Se) confunde, perniciosamente, el derecho a la propiedad con el derecho a la edificabilidad, y no discrimina el incremento natural del valor de la tierra con las plusvalías extraordinarias producto del accionar demostrable del Estado.”
Para poder explicar por qué la Ley DUS no afecta o desalienta la inversión considero importante aclarar el concepto de plusvalías extraordinarias, y cuándo la ley considera que estas deben ser compartidas con la ciudad. Se entiende por ello al incremento excepcional en el precio de un terreno por la actuación directa o indirecta del Estado, ya sea porque se hizo una obra que le aportó valor, o porque se cambió la zonificación.
“Se entiende por plusvalías extraordinarias al incremento excepcional en el precio de un terreno por la actuación directa o indirecta del Estado, ya sea porque se hizo una obra que le aportó valor, o porque se cambió la zonificación.”
El precio del suelo no es determinado por un costo de producción, como sí lo es un ladrillo o una bolsa de cemento, sino a partir de los servicios con los que cuenta, el nivel de consolidación de su entorno, y lo que el mercado esté dispuesto a pagar. Cuando construimos una obra pública, como por ejemplo la línea del metro o la vía expresa, se beneficia a ciertos predios con relación al resto de la ciudad, y más si se cambia la zonificación y se les permite hacer edificios más altos. Ello genera mayor interés en los inversores para desarrollar proyectos comerciales o residenciales y, por ende, el precio aumenta.
Por otro lado, nuestras ciudades cuentan con pocas fuentes de financiamiento para poder concretar las obras que tanto necesitamos para vivir mejor, y nuestros alcaldes deben ir a tocar la puerta de los ministerios para conseguir recursos. Esto les resta autonomía y les obliga a ser parte de un perverso sistema clientelista en el que deben hacer “méritos” para recibir la “gracia” del Ejecutivo.
¿Por qué no podemos todos beneficiarnos de las ganancias extraordinarias que la ciudad genera con su accionar? De esto se trata la participación por plusvalías, de que los propietarios de terrenos que se ven beneficiados de manera extraordinaria por el accionar del Estado compartan una parte de esa ganancia no esperada para financiar más obras. Para ello, se debe demostrar que dichas ganancias han existido, y sólo se participa cuando se el beneficio se hace efectivo.
Otra de las propuestas más polémicas del Proyecto de Ley de la congresista Yarrow es la de limitar la capacidad de las municipalidades de modificar los parámetros urbanos asignados de manera gratuita, asociándolos al derecho de propiedad de la tierra. Esto contradice la Constitución Política y la Ley Orgánica de Municipalidades, en cuanto a que la zonificación que las municipalidades determinan a través de la planificación urbana no está asociada al derecho de propiedad. Si revisamos cualquier escritura, en esta no se vende la zonificación o la altura, sino la propiedad de la tierra. La seguridad jurídica para los desarrolladores e inversores se da mediante la emisión del Certificado de Parámetros Urbanos, que tiene 36 meses de vigencia. La modificación planteada al Artículo 40° es sumamente peligrosa, pues abre la puerta a complejas discusiones respecto a la vigencia de dichos certificados, la misma que está claramente determinada en la legislación vigente.
“ (…) la zonificación que las municipalidades determinan a través de la planificación urbana no está asociada al derecho de propiedad.”
Si los parámetros urbanos fueran reconocidos como “derechos adquiridos”, y, por ende, no pudiesen ser modificados, ¿no deberíamos entonces ponerles un precio y venderlos? Quizás sería la forma más transparente de zanjar esta discusión y evidenciar el enorme valor que la ciudad otorga a la propiedad predial mediante la obra pública y la asignación de la zonificación. Esto ya se aplica de manera exitosa en otros países, como Brasil, en donde el derecho a la propiedad está asociado a un derecho mínimo de explotación de la tierra, siendo que la sobre explotación es vendida por las municipalidades como derechos de edificación. Estos derechos, incluso, pueden no estar asociados a un determinado predio, con lo cual se genera otro mercado distinto al de la tierra.
“Si los parámetros fueran reconocidos como “derechos adquiridos”, y, por ende, no pudiesen ser modificados, ¿no deberíamos entonces ponerles un precio y venderlos? Quizás sería la forma más transparente de zanjar esta discusión y evidenciar el enorme valor que la ciudad otorga a la propiedad predial mediante la obra pública y la asignación de la zonificación.”
Si bien sólo me he enfocado en dos aspectos del Proyecto de Ley presentado por la Congresista Yarrow, considero importante que se haga un análisis público de su totalidad, con la finalidad de ampliar el debate sobre la Ley de Desarrollo Urbano Sostenible. Como he mencionado en diversos espacios, la Ley fue diseñada para ser reglamentada, por lo que ninguno de sus artículos podrá aplicarse antes que el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento lo haga. Ello abre una valiosa oportunidad para nutrirnos de la experiencia urbanística de nuestros vecinos, para que nuestros reglamentos sean más eficientes y competitivos. De esa manera podremos combatir de manera más efectiva a los especuladores, mafiosos e informales, y fortalecer al sector inmobiliario, generando una mayor oferta de vivienda digna, accesible y formal.
Enlaces de interés:
Ley de Desarrollo Urbano Sostenible: https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/ley-de-desarrollo-urbano-sostenible-ley-n-31313-1976352-2/
Proyecto de Ley presentado por la congresista Norma Yarrow: https://wb2server.congreso.gob.pe/spley-portal/#/expediente/2021/3393
Artículo de opinión en Perú21 de Carlos Bruce: https://peru21.pe/opinion/opinion-carlos-bruce-la-insostenible-ley-de-desarrollo-urbano-sostenible-noticia/
Artículo de opinión en Perú21 de Victor García: https://peru21.pe/opinion/opinion-victor-garcia-toma-dandole-constitucionalidad-a-la-ley-dus-noticia/
Reportaje publicado en el diario Gestión: https://gestion.pe/economia/nueva-ley-de-desarrollo-urbano-podria-paralizar-inversiones-en-el-sector-inmobiliario-noticia/
2 thoughts on “LEY DE DESARROLLO URBANO SOSTENIBLE”