¿FRAGMENTAR O CONCENTRAR EL GOBIERNO EN LIMA Y CALLAO?

Por Saúl Barrera Ayala, especialista en gestión pública.

El alcalde metropolitano Jorge Muñoz y el alcalde del distrito de Miraflores Luis Molina han elevado al congreso dos diferentes propuestas que implican modificar la estructura política y de gobierno de Lima Metropolitana. Dichas propuestas implicarían modificar la Ley Orgánica de Municipalidades, y posiblemente la Constitución Política del país. En el presente artículos nos preguntamos hasta qué punto esas acciones serían necesarias, y cuáles serían los problemas de fondo que deberíamos atacar.

El viernes 21 de agosto, el alcalde de Lima, Jorge Muñoz, presentó al Congreso de la República una propuesta legislativa a fin de crear la “Alcaldía Mayor de Lima”, para “mejorar estrategias en los diferentes puntos de la ciudad, ante la expansión de contagios” por el covid-19. Arguyó que esto es necesario porque “el sistema actual hace que las diversas autoridades cuenten con la total autonomía de sus distritos, complicando así las coordinaciones para combatir el coronavirus”[1].

En su propuesta, la nueva “Alcaldía Mayor de Lima” ejercería jurisdicción en materia de planificación, urbanismo, seguridad ciudadana, gestión de residuos sólidos, mercados, entre otras materias relevantes para toda Lima Metropolitana. También se plantea asociar los distritos que integran la capital en cinco unidades territoriales: Lima Norte, Lima Sur, Lima Este, Balnearios del Sur y Lima Centro. En cada una de ellas, existiría una alcaldía territorial, la cual promovería y gestionaría el desarrollo de las circunscripciones que la integran, y estarían bajo coordinación directa con el Alcalde Mayor.

(la propuesta del alcalde Muñoz) “plantea asociar los distritos que integran la capital en cinco unidades territoriales: Lima Norte, Lima Sur, Lima Este, Balnearios del Sur y Lima Centro. En cada una de ellas, existiría una alcaldía territorial, la cual promovería y gestionaría el desarrollo de las circunscripciones que la integran, y estarían bajo coordinación directa con el Alcalde Mayor.”

Días antes, el 17 de agosto, el Consejo de la Municipalidad de Miraflores, también había aprobado una moción para “poner en la agenda pública la creación de una Alcaldía Mayor en la ciudad de Lima”. Su Alcalde, Luis Molina, expresó que el desarrollo de la ciudad de Lima está obstaculizado por la falta de integración de sus autoridades distritales, que anteponen sus propios planes, amparados en su autonomía y debilitando a la autoridad metropolitana de Lima. Ante ello, y para lograr un desarrollo armónico y equitativo, es necesario dotar a Lima de un gobierno unitario, a cargo de un Alcalde Mayor, con capacidad reguladora, ejecutiva y fiscalizadora efectiva sobre los distritos. Este modelo, refiere, ha tenido resultados positivos en otras ciudades como Bogotá, Buenos Aires y Madrid.

En los últimos años, se han ido incrementando las voces que señalan los problemas que se presentan en Lima Metropolitana, debido a su fragmentación territorial y alto número de gobiernos locales: 43 Municipalidades Distritales y 1 Municipalidad Metropolitana, cada una de ellas con sus propias competencias y autonomía política, económica y administrativa.

“En los últimos años, se han ido incrementando las voces que señalan los problemas que se presentan en Lima Metropolitana, debido a su fragmentación territorial y alto número de gobiernos locales: 43 Municipalidades Distritales y 1 Municipalidad Metropolitana, cada una de ellas con sus propias competencias y autonomía política, económica y administrativa.”

Por un lado, esta fragmentación ha creado “islas” distritales que cuentan con mayores ingresos, al concentrar bases fiscales más sólidas, en comparación con otros distritos. Para el 2018, por ejemplo, solo cinco MD[2] concentraron el 42% de los ingresos tributarios[3] distritales recaudados en Lima Metropolitana. Esta disparidad de ingresos, ocasiona una fuerte inequidad en la prestación de los servicios públicos locales, disparidad que no logra ser compensada con las transferencias monetarias desde el gobierno nacional. Por otro lado, la fragmentación tampoco contribuye a una mejor gobernanza del territorio, pues si bien es cierto la MML cuenta con facultades a nivel metropolitano[4], las mismas colisionan con la autonomía de las Municipalidades Distritales. A ello, debemos agregar, la poca capacidad y casi nula voluntad política, de quienes han ejercido (y quien ejerce), la Alcaldía de Lima, para coordinar y articular con los Alcaldes Distritales, así como para dar cumplimiento a sus funciones metropolitanas. A este escenario se debe agregar, además, la constante centralización de los asuntos de la ciudad en manos del gobierno nacional. Se podría decir que actualmente el gobierno de la ciudad de Lima se ejerce en forma compartida, entre la MML y el Poder Ejecutivo[5].

“Por un lado, esta fragmentación ha creado “islas” distritales que cuentan con mayores ingresos, al concentrar bases fiscales más sólidas, en comparación con otros distritos. Para el 2018, por ejemplo, solo cinco municipalidades distritales concentraron el 42% de los ingresos tributarios distritales recaudados en Lima Metropolitana.”

Para cerrar esta mirada, sobre la gestión municipal en la ciudad, es importante ver también los números: para el año 2007, el presupuesto de la MML y de todas las municipalidades distritales de Lima Metropolitana ascendió a S/ 2 780 millones. Para el 2012, aumentó a S/ 4 775 millones. Y en el 2018 fue de S/ 7 508 millones. Las preguntas que surgen son: ¿Ha mejorado la prestación de los servicios públicos locales en la ciudad con ese mayor presupuesto? ¿Lima ha evidenciado un mayor crecimiento y desarrollo?

Por otro lado, en Chile se daba cuenta de la “enorme” diferencia en los presupuestos municipales de la ciudad de Santiago en el 2019[6]: La Municipalidad de Las Condes (con 300 mil hab.), recibía 7 veces más ingresos por habitante que la Municipalidad de Puente Alto (la comuna más poblada de Chile con 586 mil hab.). Pues bien, si en Chile es enorme, en Perú la diferencia es abismal: la MD de San Isidro (55 mil hab.) tuvo en el año 2019 31 veces más presupuesto por habitante que la MD de San Juan de Lurigancho (1,1 millón de Hab., la más poblada del Perú), 22 veces más que la MD de Comas (540 mil hab.), y 24 veces más que la MD de Villa María del Triunfo (480 mil hab.)[7]. Como vemos, no solo hemos levantado muros y cercos para separar los distritos, sino, y sobre todo, muros legales para no redistribuir y acrecentar desigualdad. Por esta razón, en Perú ninguna reforma será seria si no se logra una mejor asignación de los ingresos que posibiliten una prestación más equitativa de los servicios públicos.   

“En Perú la diferencia es abismal: la MD de San Isidro (55 mil hab.) tuvo en el año 2019 31 veces más presupuesto por habitante que la MD de San Juan de Lurigancho (1,1 millón de Hab., la más poblada del Perú), 22 veces más que la MD de Comas (540 mil hab.), y 24 veces más que la MD de Villa María del Triunfo (480 mil hab.)”

Ante este panorama, resulta necesaria la discusión de una nueva forma de gobierno de la ciudad, no solamente para atender un tema puntual y coyuntural como lo es la pandemia del covid-19, tal como lo ha referido el Acalde Muñoz, sino para impulsar el gobierno y el desarrollo de la ciudad hacia el futuro. Sin embargo, creemos que propuestas como la formulada por el Alcalde Muñoz, y la Municipalidad de Miraflores, encontrarán una fuerte resistencia en el Congreso. Veamos por qué.

Muchas veces, desde una visión populista, y sin mayor análisis técnico, desde el Poder Legislativo se intenta apostar por fragmentar aún más el territorio de Lima Metropolitana. Se asume, equivocadamente, que creando más Municipalidades se lograrán mayores ingresos para financiar los servicios y obras públicas a favor de la población asentada en las nuevas circunscripciones. Existe la idea que una Municipalidad nueva “viene con su pan bajo el brazo”. Nada más erróneo, conforme se crean más circunscripciones, no solo se fragmenta y atomiza el territorio; sino también, los presupuestos e ingresos municipales. La fragmentación crea una ineficiencia estructural para el financiamiento de los servicios locales. Los ingresos asignados, apenas alcanzaran para cubrir los sueldos de las nuevas autoridades y funcionarios municipales. Asimismo, tampoco existirán recursos para financiar las obras públicas que comprendan a más de una circunscripción distrital. Se debe recordar que la descentralización es un medio, y no un fin, para gestionar los territorios. Su aplicación resulta factible solo sí contribuye, y garantiza, una prestación más efectiva y eficiente de los servicios y bienes públicos.  

“Existe la idea que una Municipalidad nueva “viene con su pan bajo el brazo”. Nada más erróneo, conforme se crean más circunscripciones, no solo se fragmenta y atomiza el territorio; sino también, los presupuestos e ingresos municipales. La fragmentación crea una ineficiencia estructural para el financiamiento de los servicios locales. Los ingresos asignados, apenas alcanzaran para cubrir los sueldos de las nuevas autoridades y funcionarios municipales.”

En ese sentido, la fragmentación territorial de las competencias municipales, a través de una mayor descentralización de las funciones locales, no ha sido una solución para los territorios con características metropolitanas, como lo son Lima y, por cierto, el Callao.

A pesar de ello, el 12 de agosto se presentó el proyecto de ley N° 5957/2020-CR de autoría del congresista José Luna, donde se propone declarar de “necesidad pública e interés nacional la creación de la provincia de San Juan de Lurigancho”. Esta es una idea que data desde el segundo gobierno del Presidente García. La idea es crear cuatro distritos adicionales en la “nueva” provincia que se propone: Zárate, Los Jazmines, Los Nogales y Villa San Antonio. De esta forma, Lima tendría dos provincias y 47 distritos (!).

Lamentablemente no es la única propuesta. El 9 de julio se presentó el proyecto de ley N° 5729/2020-CR de autoría del congresista Marcos Pichilingue, donde se propone declarar de “interés nacional la creación del distrito de Pachacútec” en la provincia del Callao. Asimismo, se presentó el 13 de agosto el proyecto de ley N° 5980/2020-CR que propone declarar de “interés nacional la creación del distrito de Ventanilla Norte” en el Callao. Cmo si esto fuera poco, desde el año 2011 algunos políticos vienen impulsando la creación de la Provincia de Ventanilla (proyecto de ley N° 931/2011-CR, de autoría del ex congresista Pedro Spadaro), la cual comprendería a los distritos de Ventanilla Cercado, Ventanilla Norte, Pachacútec y Mi Perú. Es decir, si éstas propuestas prosperan, el Callao tendría dos provincias y diez distritos. 

Ante lo narrado, es inevitable preguntarse: ¿Es de necesidad pública e interés nacional fragmentar más el gobierno de Lima y Callao? ¿Por qué no nos avocamos a discutir el tema de fondo: cómo hacer para lograr una mayor equidad en la prestación de los servicios y bienes públicos locales? O, ¿Es más importante crear más cargos públicos y puestos de trabajo a nivel de los gobiernos locales?

“¿Es de necesidad pública e interés nacional fragmentar más el gobierno de Lima y Callao? ¿Por qué no nos avocamos a discutir el tema de fondo: cómo hacer para lograr una mayor equidad en la prestación de los servicios y bienes públicos locales? O, ¿Es más importante crear más cargos públicos y puestos de trabajo a nivel de los gobiernos locales?”

Nos encontramos, pues, ante dos miradas contrapuestas de como diseñar el gobierno del territorio para Lima y el Callao. Es un tema que merece un amplio debate, en diversos espacios y escenarios. Explorar también otras alternativas. El futuro de nuestra ciudad está en juego, no podemos dejarlo solo en manos de los políticos.

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[1] Diario La República, edición del 22 de agosto.

[2] Municipalidades Distritales (MD): Surco, San Isidro, Miraflores, La Molina y Ate.

[3] Impuesto Predial, Alcabala, Arbitrios Municipales y Derechos.

[4] El artículo 157 de la Ley Orgánica de Municipalidades, establece entre otras funciones del Consejo Metropolitano, las siguientes:

“1. Aprobar el Estatuto del Gobierno Metropolitano de Lima mediante ordenanza; (…) 2. Dictar ordenanzas sobre asuntos municipales y regionales, dentro de su ámbito territorial, las cuales tendrán alcance, vigencia y preeminencia metropolitana; (…) 6. Aprobar y evaluar el Plan Regional de Desarrollo Concertado y los Planes Directores de los distritos; (…) 11. Aprobar normas necesarias para implementar la integración de las Municipalidades Distritales ubicadas en la Provincia de Lima en la Municipalidad Metropolitana de Lima, de acuerdo al desarrollo de los planes y programas metropolitanos en forma integral y armónica; (…) 12. Aprobar planes y programas metropolitanos en materia de acondicionamiento territorial y urbanístico, infraestructura urbana, vivienda, seguridad ciudadana, población, salud, protección del medio ambiente, educación, cultura, conservación de monumentos, turismo, recreación, deporte, abastecimiento, comercialización de productos, transporte, circulación, tránsito y participación ciudadana, planes y programas destinados a lograr el desarrollo integral y armónico de la capital de la República, así como el bienestar de los vecinos de su jurisdicción. Los planes y programas metropolitanos relacionados con inmuebles integrantes del patrimonio cultural de la Nación deberán contar con opinión favorable previa del Instituto Nacional de Cultura; (…) 17. Aprobar el Sistema Metropolitano de Seguridad Ciudadana y crear el Serenazgo Municipal Metropolitano, así como reglamentar su funcionamiento; (…) 24. Promover y organizar la activa participación de los vecinos en el gobierno de la Municipalidad Metropolitana de Lima y de las municipalidades distritales que la integran;”. Como resultará fácil advertir, la gestión del actual Alcalde de Lima, ni sus antecesores, han cumplido con ejercer con todas las facultades metropolitanas que el marco legal vigente le confiere.   

[5] La última competencia que la MML perdió a favor del Poder Ejecutivo, es la relacionada al transporte urbano, el cual hoy se encuentra en manos de la Autoridad de Transporte Urbano para Lima y Callao, según lo dispone la Ley N° 30900.   

[6] En el portal de noticias 24horas.cl del 31 de agosto de 2019.

[7] En Chile, municipalidades como Las Condes aportan parte de sus ingresos (65% de su Impuesto Territorial y de su Patente Municipal –que pagan los comercios- y el 62.5% de lo que recauda por permiso de circulación vehicular), para que sean redistribuidos a otras de menores recursos. Esto no sucede en Perú.