Por Saúl Barrera Ayala, especialista en gestión pública.
La recientemente promulgada “Ley de Desarrollo Urbano Sostenible” (Ley N° 31313[1]) ha generado cuestionamientos por la creación de un nuevo tributo denominado “Participación en el incremento del valor del suelo”, bajos el sustento que su aplicación afectaría a la población en general, y en particular, a los sectores socioeconómicos más bajos. En diversos artículos de opinión y videos se han escuchado argumentos, algunos descabellados e inexactos, y otros más elaborados y sustentados, que merecen una respuesta fundamentada.
“En diversos artículos de opinión y videos se han escuchado argumentos (sobre que la aplicación de la “Participación en el incremento del valor del suelo” propuesta en la Ley de Desarrollo Urbano Sostenible afectará a la población en general), algunos descabellados e inexactos, y otros más elaborados y sustentados, que merecen una respuesta fundamentada.”
Se menciona, por ejemplo, que este tributo se pagará cuando se incremente el área techada o se construyan más pisos o niveles en un predio. Es decir, si construyo deberé pagar un tributo adicional a los que hoy estamos obligados. También que afectará no sólo a quien construye “en su inmueble sino a todos los vecinos cuya zona se vio afectada por la mejora”[2].
Estas críticas carecen de todo sustento. Y son totalmente erradas.
También se ha señalado que este nuevo tributo gravaría lo que ya se encuentra afecto por el Impuesto Predial, configurando una doble imposición confiscatoria, no permitida por el artículo 74 de la Constitución. Finalmente, se cuestiona la oportunidad de la creación del tributo, teniendo en cuenta el escenario económico impactado por la pandemia[3].
“Se ha señalado que este nuevo tributo gravaría lo que ya se encuentra afecto por el Impuesto Predial, configurando una doble imposición confiscatoria, no permitida por el artículo 74 de la Constitución. Finalmente, se cuestiona la oportunidad de la creación del tributo, teniendo en cuenta el escenario económico impactado por la pandemia.”
A continuación, comentaremos sobre cada uno de los cuestionamientos, así como los fundamentos y finalidad del nuevo tributo.
La “Participación en el incremento del valor del suelo” está regulada en los artículos 55 al 60 de la nueva Ley de Desarrollo Urbano Sostenible. Ahí se establece que cuando el ESTADO adopte una decisión o desarrolle una acción que incrementa el valor del suelo, debe participar en los beneficios generados por ese mayor valor. Los recursos que obtenga servirán para financiar servicios o bienes públicos urbanos, tales como agua y saneamiento, construcción y mantenimiento de equipamiento urbano y comunitario, creación y mantenimiento de espacios públicos y áreas verdes, fomento de programas y proyectos de vivienda de interés social, así como la protección y promoción de patrimonio cultural, natural y paisajístico.
En ninguna parte de la norma se establece que el pago debe darse cuando se “incrementa el área techada o se introduce mejoras en el inmueble”. Y mucho menos, que se afecta además a los vecinos colindantes.
“En ninguna parte de la norma se establece que el pago debe darse cuando se “incrementa el área techada o se introduce mejoras en el inmueble”. Y mucho menos, que se afecta además a los vecinos colindantes.”
Se ha dicho, y con acierto, que el Estado no genera riqueza. Que la riqueza es creada por el sector privado. A través del contrato social el Estado toma parte de esa riqueza, vía los tributos, para financiar las responsabilidades a su cargo. Esto funciona así, en términos generales, pero para el caso del suelo, el Estado sí crea riqueza al generar un incremento importante de su valor por su accionar, ya sea por la obra pública, la concesión a obras privadas, o la asignación de parámetros urbanísticos. Veamos.
“Se ha dicho, y con acierto, que el Estado no genera riqueza. Que la riqueza es creada por el sector privado. A través del contrato social el Estado toma parte de esa riqueza, vía los tributos, para financiar las responsabilidades a su cargo. Esto funciona así, en términos generales, pero para el caso del suelo, el Estado sí crea riqueza al generar un incremento importante de su valor por su accionar, ya sea por la obra pública, la concesión a obras privadas, o la asignación de parámetros urbanísticos.”
Nuestra Constitución actual, así como muchas en el mundo, reconoce el derecho de propiedad y dispone que sea ejercido en armonía con el interés común. En base a ello, nuestra legislación admite ciertas limitaciones al ejercicio de la propiedad predial. Por ejemplo, si tengo un terreno en una zona residencial no puedo, de buenas a primeras, desarrollar una actividad industrial, pues no cuento con la zonificación necesaria. Asimismo, tampoco puedo levantar sobre mi terreno todos los pisos o niveles que quisiera, debo respetar los límites de altura y densidad establecidos, en función de la zona donde resida.
“Nuestra Constitución actual, así como muchas en el mundo, reconoce el derecho de propiedad y dispone que sea ejercido en armonía con el interés común. En base a ello, nuestra legislación admite ciertas limitaciones al ejercicio de la propiedad predial.”
Sin embargo, el Estado puede variar esas limitaciones reclasificando o recalificando el uso del suelo. Y con esa decisión provoca que el suelo incremente su valor de manera importante. El mayor valor que adquieren los predios en tales casos, ¿se debe al esfuerzo o inversión de las empresas propietarias? Claro que no. Se produce por una decisión estatal que tiene como objetivo el bien común.
“El Estado puede variar esas limitaciones reclasificando o recalificando el uso del suelo. Y con esa decisión provoca que el suelo incremente su valor de manera importante. El mayor valor que adquieren los predios en tales casos, ¿se debe al esfuerzo o inversión de las empresas propietarias? Claro que no. Se produce por una decisión estatal que tiene como objetivo el bien común.”
Algunos países advirtieron que ese mayor valor podría ayudar a financiar los servicios y bienes públicos que la ciudad demanda, solicitando a los propietarios beneficiados que lo compartan. Por esa razón, en los países de la OCDE los impuestos a la propiedad representaron en el año 2018 el 1,90% de su PBI. Por lo contrario, en América Latina representaron sólo el 0,80%[4]. En Perú, apenas se alcanzó el 0,26%[5].
Si es el Estado el que provoca esos incrementos de valor, entonces hay justificación válida para exigir parte de ese mayor valor para financiar la provisión de bienes y servicios públicos a favor de la ciudad.
“Si es el Estado el que provoca esos incrementos de valor, entonces hay justificación válida para exigir parte de ese mayor valor para financiar la provisión de bienes y servicios públicos a favor de la ciudad.”
Por otro lado, ¿la “Participación en el incremento del valor del suelo” afecta lo mismo que el Impuesto Predial? No, no afecta lo mismo. El primero pretende capturar, por única vez, un incremento de valor extraordinario provocado por una acción del Estado en un determinado momento, el cual no es alcanzado por el impuesto predial. Recordemos que el impuesto predial es de periodicidad anual, y afecta el valor total de los predios (suelo y edificaciones). Se calcula conforme al valor que tenga el predio al 1 de enero de cada año. Si en forma posterior el suelo incrementa su valor, ese mayor valor no se toma en cuenta para calcular el impuesto predial en el mismo ejercicio. No existe pues una doble imposición.
Hay que recordar que el impuesto predial se paga todos los años, el hecho que un mismo bien sea afectado tributariamente en diversas oportunidades no puede llevarnos a la conclusión que estamos frente a un caso de transgresión del principio de no confiscatoriedad contemplado en el artículo 74 de la Constitución. Se debe tener en cuenta la periodicidad y configuración de cada tributo.
Asimismo, el impuesto predial es el tributo local más difundido en el mundo, existente en más de 200 países, y convive con otras figuras impositivas inmobiliarias.
Por último, se menciona sobre la oportunidad para crear el tributo teniendo en cuenta el escenario de crisis económica actual. Sobre el particular convendría aclarar que es cierto que la crisis ha afectado fuertemente a diversos sectores de la economía. Pero, no a todos. Por el contrario, algunos se han visto favorecidos con mayores ganancias. En este caso, la “Participación en el incremento del valor del suelo” no busca afectar a aquellos que se han visto afectados por la crisis actual, sino busca a aquellos que se verán beneficiados con un mayor incremento de su patrimonio gracias a una acción que desarrolle el Estado. Asimismo, el pago no se realizará hasta que decida transferir el inmueble, o se aprovechen los nuevos parámetros urbanísticos. Es decir, cuando efectivamente se acredite el beneficio del mayor valor del suelo. No es un pago inmediato. Los casos de recepción de obras de habilitación urbana y conformidad de obra de edificación, serán establecidos por el reglamento de la Ley.
“Por último, se menciona sobre la oportunidad para crear el tributo teniendo en cuenta el escenario de crisis económica actual. La “Participación en el incremento del valor del suelo” no busca afectar a aquellos que se han visto afectados por la crisis actual, sino busca a aquellos que se verán beneficiados con un mayor incremento de su patrimonio gracias a una acción que desarrolle el Estado.”
“Asimismo, el pago no se realizará hasta que decida transferir el inmueble, o se aprovechen los nuevos parámetros urbanísticos. Es decir, cuando efectivamente se acredite el beneficio del mayor valor del suelo. No es un pago inmediato.”
De esta forma, debe quedar claro que la introducción de “Participación en el incremento del valor del suelo” no busca afectar a la mayoría de la población y, en particular, aquella de escasos recursos económicos. Más bien, responde a un esfuerzo por buscar mecanismos justos y equitativos, para financiar la demanda de mayores y mejores provisiones de bienes y servicios públicos que requieren las ciudades en nuestro país, afectando situaciones donde se evidencie un incremento patrimonial provocado por la acción estatal.
“De esta forma, debe quedar claro que la introducción de “Participación en el incremento del valor del suelo” no busca afectar a la mayoría de la población y, en particular, aquella de escasos recursos económicos. Más bien, responde a un esfuerzo por buscar mecanismos justos y equitativos, para financiar la demanda de mayores y mejores provisiones de bienes y servicios públicos que requieren las ciudades en nuestro país, afectando situaciones donde se evidencie un incremento patrimonial provocado por la acción estatal.”
[1] Publicada el 25 de julio de 2021.
[2] “Congreso crea nuevo impuesto a inmuebles”. Diario Gestión, 21 de julio de 2021, edición impresa, página 14.
[3] “¿Un tributo más que importa?”. Artículo de opinión de Francisco Pantigoso. Diario Gestión, 26 de julio de 2021, edición virtual.
[4] CEPAL. Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe 2021: los desafíos de la política fiscal en la recuperación transformadora pos-COVID-19.
[5] Representando básicamente por la recaudación del Impuesto Predial e Impuesto de Alcabala.