Por Augusto Mendoza, urbanista.
En este momento el Perú no posee una política nacional vigente de vivienda y desarrollo urbano, el último documento explícito al respecto es el “Plan Nacional de Desarrollo Urbano – Territorio para Todos”; que establece lineamientos de política de desarrollo urbano.
Hace años se viene hablando al interior del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento de una nueva política de Vivienda y Desarrollo Urbano; diversas gestiones, funcionarios y consultores han pasado por este proceso. La identificación de la problemática a la que debe responder esta política y los instrumentos para su implementación, han sido una fuerte discusión (no muy abierta ciertamente). Junto a ese proceso se ha intentado proponer una Ley de Desarrollo Urbano o de Urbanismo o de Gestión del Suelo que aún no ha visto la luz.
“(…) existe una política de desarrollo urbano no explícita, que implica la formalización de ocupación informal, la inversión en servicios urbanos no orgánica respecto a la planificación urbana, y una regulación urbanística desordenada y contradictoria.”
Al parecer, por las acciones y normas que se emiten en el sector vivienda, existe una política de desarrollo urbano no explícita, que implica la formalización de ocupación informal, la inversión en servicios urbanos no orgánica respecto a la planificación urbana, y una regulación urbanística desordenada y contradictoria. Como ejemplo de ello podemos revisar el abusivo Reglamento Especial de Habilitación Urbana y Edificación[1] (Decreto Supremo 010-2018-VIVIENDA y sus modificatorias), que impone una mayor densidad de ocupación del suelo por encima de lo que las municipalidades han previsto, lo cual no solo es inconstitucional, sino que atenta directamente en la calidad de vida y sostenibilidad de las ciudades. Ello debido a que la norma no ata ese incremento de personas con inversiones para incrementar los servicios (agua, desagüe, electricidad, internet) y equipamientos (colegios, hospitales, parques, etc.) existentes. Esta norma no sólo no ha demostrado generar una mayor oferta de vivienda de interés social, sino que ha beneficiado de forma extraordinaria a los propietarios del suelo.
“(…) (Imponer) una mayor densidad de ocupación del suelo por encima de lo que las municipalidades han previsto, (…) es inconstitucional, y atenta directamente en la calidad de vida y sostenibilidad de las ciudades.”
Para evitar seguir trabajando de forma improvisada, beneficiando la especulación e informalidad y formular una política pública eficiente, debiéramos identificar de manera correcta el problema público, y no seguir persiguiendo la reducción de “brechas”, que no son más que el efecto del problema; incluso el identificar la brecha debe derivarse del problema, es diferente definir una brecha a partir de las viviendas sin acceso a saneamiento, o definir la brecha como el suelo sin acceso al servicio de saneamiento. Ambos hacen referencia a una misma situación social, pero la “brecha” se define de manera diferente, justamente porque el problema de desarrollo urbano se define de manera diferente. En dicho sentido, resulta muy importante definir adecuadamente el problema y es ahí donde precisamente ha venido fallando el Estado peruano cuando ha tratado los temas de la vivienda y el desarrollo urbano.
“Para evitar seguir trabajando de forma improvisada, beneficiando la especulación e informalidad y formular una política pública eficiente, debiéramos identificar de manera correcta el problema público, y no seguir persiguiendo la reducción de “brechas”, que no son más que el efecto del problema.”
Desde mi punto de vista, el problema principal es que, en el Perú, no hemos entendido el para qué planificamos, y ello se refleja en que no existe en nuestra normativa una definición de desarrollo urbano[2]. Un acercamiento a este concepto parte de entender que las familias y las empresas buscan localizarse en la ciudad de tal manera que puedan acceder a los mejores trabajos o trabajadores, respectivamente, a la vez que puedan acceder a los mejores y mayores servicios urbanos que puedan pagar, el desarrollo urbano alude al uso del suelo para la localización de familias y actividades económicas de tal manera que las familias puedan encontrar ese equilibrio entre trabajo, vivienda y acceso a servicios; y las actividades económicas puedan acceder a servicios y generar las interacciones comerciales necesarias para su desarrollo. El desarrollo urbano en este sentido responde al cómo se usa y ocupa el suelo urbano para dotar a las familias de viviendas con localización eficiente a servicios y trabajo; así como dotar a las empresas de una localización eficiente para el desarrollo de sus actividades. El desarrollo urbano, entonces, lo entendemos por la transformación del uso y ocupación del suelo, para la localización de familias, empresas y los servicios urbanos para ellos.
“El problema principal es que, en el Perú, no hemos entendido el para qué planificamos, y ello se refleja en que no existe en nuestra normativa una definición de desarrollo urbano. Un acercamiento a este concepto parte de entender que las familias y las empresas buscan localizarse en la ciudad de tal manera que puedan acceder a los mejores trabajos o trabajadores, respectivamente, a la vez que puedan acceder a los mejores y mayores servicios urbanos que puedan pagar.”
Ver el problema público del desarrollo urbano de esta manera es entender que la gestión del desarrollo urbano consiste en la regulación de dos mercados; el de suelo y el inmobiliario. Una perspectiva de esta naturaleza debería tener un impacto, sobre la gestión pública, que permita trabajar en al menos cuatro dimensiones:
- Mejorar las condiciones de acceso de familias a los servicios urbanos, a toda la ciudad y no solo a una porción pequeña de la misma, esto significa generar condiciones de financiamiento de escala, las mismas que deberán aprovechar justamente las economías de escala y aglomeración de las ciudades reflejada en el valor del suelo.
- Mejorar la regulación urbanística, para lo cual se necesita mejorar la planificación y la gestión urbana (no solo unos documentos llamados planes, como pretende centrarse la gestión del Ministerio de Vivienda) sino toda la metodología de análisis cuantitativa necesaria para regular el mercado de suelo.
- Mejorar las condiciones de movilidad en las ciudades, de tal manera que no sea una gran desventaja la no localización en las áreas más servidas de la ciudad, pues eso genera segregación y desigualdad.
- El reordenamiento de los programas y entidades del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento que intervienen en las ciudades y distorsionan el mercado; así mismo, mejorar las condiciones de gestión de las ciudades, no solo potenciando la capacidad de gestión de las oficinas de desarrollo urbano, sino generando también efectivos gobiernos de las ciudades.
Estas son algunas propuestas para discutir la necesaria política nacional de desarrollo urbano. Esta discusión debiera ser amplia y con base científica en desarrollo urbano, más allá de las posiciones ideológicas, los populismos o los intereses mercantiles.
[1] El DS 002-2020-VIVIENDA que modificó el DS 012-2019-2018-VIVIENDA que, a su vez, modificó el DS 010-2018-VIVIENDA
[2] Revisando la Ley Orgánica de Municipalidades, el Código Civil, el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible, el Reglamento Nacional de Edificaciones y la Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones, en ninguna de ellas se define qué es el Desarrollo Urbano
Creo que el proceder errático del ministerio de vivienda no responde a falta de capacidad ni, siquiera, a la ausencia de proyectos y normas adecuadas, sino más bien, a la necesidad de servir, a como de lugar, a las grandes inmobiliarias en la búsqueda de la mayor rentabilidad de sus inversiones y la sobre explotación del suelo urbano. Nadie parece percatarse de un detalle legal importante: que un decreto supremo promulgado por vivienda, casi siempre con beneficiario propio y de caducidad . determinada y propicia, ocupa, en la jerarquía de las normas en el Perú, el sétimo lugar y la Ley Orgánica de Municipalidades, 27972, ocupa el segundo lugar en dicho ranking, sólo por debajo de la Constitución. ¿Cómo es posible, entonces, que un decreto supremo se imponga sobre una ley orgánica, vulnerando las competencias exclusivas, que le corresponden a las municipalidades provinciales sobre el manejo del desarrollo urbano, dentro de sus territorios? Desde el año 2002, que el señor Carlos Bruce ocupó, por primera vez, el cargo de ministro de vivienda, las cosas empezaron a cambiar, a desordenarse, a deteriorarse los perfiles urbanos y, para acallar posibles voces discordantes, a emitirse normas populistas desastrosas que han sembrado la informalidad urbana que luego terminan por formalizar. Necesitamos un verdadero ente rector en lo que a Desarrollo Urbano y Política Nacional de Vivienda, se refiere. Necesitamos, urgentemente, un MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN, DESARROLLO URBANO, INFRAESTRUCTURA Y VIVIENDA, que pueda incluir a otro ente errático como es Transportes Y sí, mientras las discusiones sean a puerta cerrada, nada bueno va a suceder. Felicitaciones, muy buen artículo..
Estimado Enrique, gracias por tu comentario. Actualmente hay una demanda competencial contra el MVCS por el D.S. 010-2018-VIVIENDA y sus modificatorias. El tema es complejo, y creo que hay argumentos válidos de ambos lados. Lo que mencionas sobre el enfoque de las políticas de vivienda es real, al menos así también lo percibo. Se ha pensado que el “mercado” va a resolver la demanda de vivienda de interés social, y que el Estado debe sentar las bases normativas y económicas para que ello suceda, bueno, la realidad nos muestra que ello no es así, y que necesitamos una participación mucho más activa del Estado en la generación de entornos urbanos dignos donde se puedan desarrollar diversas ofertas de vivienda.
Saludos.
Aldo Facho Dede, editor principal.
Pocos arquitectos son Urbanistas
Los Alcaldes no tienen este conocimiento y sus Direcciones de Desarrollo Urbano no son tomadas con la importancia que corresponde, por que en general lo que quieren los Alcaldes es hacer Obras.
Y desde arriba llámense Ministros, o Presidente no la ven.
El siguiente gobierno debería proclamar en Emergencia Nacional el Desarrollo de las Ciudades, crearse como un “Proyecto Especial” autónomo (que seguramente durara mas de una gestión presidencial) una institución que se encargue de reorganizar la ciudad, mirar como un todo todas las variables urbanas y lanzarse a la urbanización, reurbanización y renovación urbana como Proyectos Pilotos, con la participación del sector Privado. Una institución que profundice en la Investigación constante en el tiempo del tema Urbano y que proponga el Marco Conceptual del que se puedan servir las Instituciones Normativas.
P.D. No soy Urbanista, soy arquitecta y mi experiencia es Municipal.
Estimada Rossana, muchas gracias por tu comentario. Esa instituciones que con absoluta justicia reclamas debiera ser el IMP, lamentablemente, como sabemos, funciona con muy poco personal, que además deben resolver un volumen de trabajo que supera su capacidad de atención; es por ello que los procesos se vuelven eternos. Además, cuentan con un presupuesto bastante limitado, y la misma Municipalidad tiene muy pocas herramientas jurídicas para poder liderar procesos de renovación urbana integrales. Esa es la realidad, pero eso no significa que deba ser siempre así. Profesionales como tu, dedicados a la administración pública, trabajan intensamente para que ello cambie; y, gracias a ese esfuerzo, es que los problemas se visibilizan y podemos actuar sobre ellos. Muchas gracias por eso.
Saludos.
Aldo Facho Dede, editor principal.